N. 3 – Maggio 2004 – Lavori in corso –
Contributi
forme di governo e forme di opposizione
Università di Sassari
Si pubblica, con l’autorizzazione della Casa
Editrice Giappichelli, il
capitolo I della monografia: “Introduzione
allo studio dell’opposizione politico-parlamentare nella forma di governo
italiana” Torino 2004. Di seguito
anche l’Indice-sommario del volume: Introduzione – PARTE PRIMA: L’OPPOSIZIONE E LO
SVILUPPO DELLA FORMA DI GOVERNO ITALIANA – Capitolo I: Forme di governo e forme di opposizione –Capitolo II: L’opposizione nello stato liberale
–Capitolo III: L’opposizione nello stato
democratico costituzionale –Capitolo IV: L’opposizione e gli sviluppi dell’assetto costituzionale –Capitolo
V: L’organizzazione dell’opposizione nel
maggioritario – Capitolo VI: Il ruolo
dell’opposizione nel maggioritario – Conclusioni
Sommario: 1. – L’opposizione
e la suddivisione del potere politico. – 2 Il principio
di maggioranza e le sue regole. – 3 La forma di governo parlamentare e il principio di
responsabilità. – 4. L’opposizione nei sistemi parlamentari
di governo.
1. – L’opposizione e la
suddivisione del potere politico
Per affrontare il tema dell’opposizione politica è necessario partire dal concetto di potere politico costituito, di cui l’opposizione è l’antitesi, perché il primo condiziona la struttura e l’attività della seconda in modo che ogni forma di organizzazione del potere ha la sua opposizione.
La condizione indispensabile affinché possa esistere un’opposizione legittima al potere e all’azione di governo è che il potere accetti di essere limitato. Quando il potere dello Stato era concentrato in un unico soggetto, che esercitava l’autorità e individuava gli scopi verso i quali indirizzare l’azione di governo, non era ammessa nessuna forma di opposizione. La rivoluzione borghese è riuscita a limitare il potere separandolo e attribuendolo a diversi corpi politici[1].
La separazione dei poteri si è affermata per la prima volta nell’Inghilterra del XVIII secolo, quando si manifestarono i primi segni di cedimento dell’assolutismo monarchico e comparve un Governo separato dal Re, le cui scelte potevano essere perciò contestate dal Parlamento senza investire il sovrano[2]. L’opposizione venne considerata legittima in conseguenza della modifica radicale della concezione del potere, il quale da assoluto divenne limitabile e controllabile.
La distinzione tra le funzioni e l’idea di distribuirle fra diversi poteri fu il prodotto della lunga battaglia iniziata nel XVII secolo tra il Monarca e il Parlamento; essa venne risolta con l’attribuzione di distinte prerogative ai due organi, che rappresentavano le due componenti nelle quali si era divisa la società liberale, aristocrazia e borghesia. Questo spiega perché la teoria della divisione dei poteri, nella formulazione di Locke, che s’ispira alla realtà inglese del suo tempo, non prende in considerazione il potere giurisdizionale, estraneo al conflitto tra i due organi[3].
Il Parlamento venne acquisendo col tempo un ruolo centrale nella vita politica, grazie ai poteri normativi e di controllo delle finanze e per il fatto d’essere l’unico organo in grado di contrapporsi al Re, divenne la sede dell’opposizione al suo Governo. L’opposizione istituzionale del Parlamento al Governo caratterizzò la vita politica inglese per tutto il tempo in cui la decisione politica rimase nelle mani di una ristretta oligarchia, venendo preclusa ai partiti[4].
Quando i parlamentari inglesi, che avevano cominciato ad organizzarsi in partiti nel corso del XVIII secolo, iniziarono a dividersi in gruppi e a istituire un collegamento politico duraturo con la società, l’azione delle istituzioni rappresentative ne fu condizionata al punto da mettere in crisi la natura oligarchica dello Stato liberale e la sua unità politica. L’avvento dei partiti portò il Parlamento inglese ad abbandonare l’organizzazione liberale, basata su una concezione individuale della rappresentanza[5], e ad instaurare un’organizzazione basata sulla rappresentanza partitica, che aveva la funzione di esprimere il pluralismo e di mediare tra interessi diversi. I partiti stabilirono un collegamento tra l’esecutivo e la maggioranza del Parlamento, che condusse al superamento della corrispondenza tra la distribuzione del potere politico e la divisione dei poteri formali[6]. Il raccordo Governo-maggioranza parlamentare costituì il fulcro del potere, mentre la minoranza venne indotta ad assumere un ruolo di opposizione.
Alla metà del XIX secolo l’opposizione inglese era un’entità politica in grado di contrapporsi stabilmente al Governo, ben distinta dalla minoranza politica occasionale, che poteva scaturire da una singola votazione[7]. Dalla monarchia limitata (o costituzionale) è derivato il governo parlamentare, nel quale l’opposizione è diventata un elemento essenziale per il funzionamento del sistema di governo, che viene strutturato in modo da consentire all’opinione pubblica, organizzata in partiti, di influenzare la formazione dell’indirizzo[8].
Mentre oltre la Manica l’idea dei poteri separati e limitati poté affermarsi gradualmente, ben diversa fu l’esperienza della Francia, dove la lotta antimonarchica della nascente borghesia assunse la forma della rivoluzione, ma gli esiti non furono diversi da quelli dell’Inghilterra e condussero al trasferimento di una parte consistente del potere dal Re alle assemblee rappresentative, e dunque alla distribuzione di diversi poteri a più organi.
Sul piano teorico la limitazione del potere sovrano passò attraverso la distinzione tra potere costituente e potere costituito[9]. Il potere costituente del popolo servì a giustificare la nascita del nuovo Stato e ad affermarne l’autonomia nei confronti del Re, ed ebbe per questo natura eccezionale; i poteri costituiti tradussero in atti concreti la supremazia dello Stato nazione e permisero di attribuire a diversi organi le funzioni statali, secondo il principio della separazione dei poteri, che i rivoluzionari francesi assunsero come elemento essenziale dello Stato di diritto, assieme e in funzione della tutela delle libertà.
Montesquieu fu il maggiore interprete della concezione del potere che si era affermata in Francia. La sua teoria intendeva la separazione come divisione soggettiva del potere, mentre sul piano funzionale l’esecutivo era subordinato al legislativo, in modo da preservare l’unità politica[10]. Il problema dell’unicità del potere statale assunse un ruolo centrale nel pensiero politico francese[11]. In questa concezione non vi era spazio per l’opposizione, che avrebbe intaccato l’unità decisionale del Parlamento, nel quale la rappresentanza conservava una struttura individuale e non esprimeva gli interessi della società civile, sicché il contrasto tra la maggioranza e la minoranza si risolveva in una lotta interna all’apparato statale[12]. Mancava l’elemento di collegamento tra la società e lo Stato, quel sistema di partiti che in Inghilterra aveva permesso di riprodurre in Parlamento le divisioni della società civile. Società che in Francia, a causa delle divisioni economiche, appariva eterogenea e poco organizzata per influenzare le istituzioni di governo.
Ancora diversa fu la concezione del potere elaborata negli Stati Uniti d’America, dove la divisione non conseguì allo smembramento di un potere supremo, né si affermò una concezione gerarchica del potere. I fondatori del sistema costituzionale statunitense recepirono la teoria di Montesquieu, ma la arricchirono di ulteriori elementi, prevedendo, da un lato, la separazione verticale del potere tra diversi livelli di governo, e dall’altro lato l’istituzione su uno stesso piano orizzontale di una pluralità di poteri[13].
I costituenti americani idearono un sistema di poteri funzionale alla realizzazione di un processo dinamico e competitivo di decisione, nel quale tutti gli interessi e tutte le istanze possono trovare spazio. Essi stabilirono che il legislativo e l’esecutivo venissero eletti con due distinti procedimenti, così da rendere i due poteri indipendenti l’uno dall’altro. Ad ulteriore difesa dei diritti del cittadino affidarono ai giudici il compito di interpretare e difendere la Costituzione.
L’organizzazione dei poteri statunitense lascia molto spazio all’opposizione interorganica, perché ogni potere può contrapporsi ad un altro, mentre l’assenza di legami istituzionali tra gli organi di governo, che sono realmente separati, fa sì che l’opposizione si svolga attraverso la dialettica legislativo-esecutivo. Il Congresso può limitare notevolmente il Presidente quando all’interno delle assemblee, o in uno dei due rami, si forma una maggioranza non coincidente con quella del partito presidenziale, mentre tende a non ostacolare l’azione dell’esecutivo nel caso in cui il Presidente gode dell’appoggio di una maggioranza a lui favorevole.
Nonostante le differenze che fin dalle origini caratterizzano i modelli dello Stato liberale, per il modo in cui vengono separati i poteri, questi si reggevano sul comune fondamento della rappresentanza politica, che aveva la funzione di legittimare il potere e di mantenere l’unità politica dello Stato. In nome dell’unità della nazione il parlamento aveva il compito di tradurre la pluralità delle opinioni e degli interessi in un’unica decisione, e di stringere insieme la maggioranza vincente e le minoranze perdenti.
In realtà le assemblee dei rappresentanti funzionavano da punto di
attrazione e di sintesi di domande politiche limitate e provenienti da un
gruppo sociale omogeneo. La teoria liberale della rappresentanza è funzionale agli interessi del gruppo dominante,
è una teoria dei poteri rappresentativi, non certo dei diritti dei
rappresentati[14]. Infatti,
essa veniva accompagnata dal divieto di mandato imperativo, che era la
rivendicazione al corpo rappresentativo della sovranità nazionale, sia rispetto
al demos sia rispetto al monarca.
Lo Stato liberale entra in crisi quando non riesce più a preservare
l’omogeneità politica dei rappresentanti e a escludere dalle istituzioni il
conflitto sociale, a causa dell’allargamento della base sociale, della nuova
organizzazione degli interessi che consegue all’industrializzazione,
dell’attribuzione di nuovi compiti all’amministrazione.
Negli stati democratici del XX secolo le condizioni in cui agisce il potere politico sono profondamente cambiate, e con esse sono cambiati i protagonisti della vita politica.
Per quanto riguarda le prime, l’elemento di maggiore novità è costituito dall’estensione del suffragio e dalla piena affermazione dei principi dello Stato democratico, che le costituzioni liberali avevano solo enunciato e che le costituzioni democratiche s’impegnano a realizzare. A questi si aggiungono, in un clima di rinnovato interesse per il benessere collettivo, i principi dello Stato sociale, che richiedono uno sforzo maggiore da parte dello Stato e di conseguenza l’espandersi del suo apparato organizzativo.
Le costituzioni del secondo dopoguerra sono il prodotto di una nuova cultura costituzionale, che s’ispira ai valori della libertà, dell’eguaglianza e della tolleranza[15] e contengono una serie di norme relative ai principi ideali e di organizzazione dell’apparato statale, che formalizzano i limiti del potere[16]. L’organizzazione del potere politico perde la natura monolitica che aveva nello Stato liberale e viene condizionata dallo sviluppo pluralistico della società e dall’azione di nuovi soggetti politici. La comparsa dei partiti di massa ha trasformato il rapporto tra governanti e governati, e ha permesso una più attiva partecipazione dei secondi ai processi politici. L’assetto e l’azione dei poteri pubblici sono condizionati dalle scelte delle forze politiche, che organizzano la società e agiscono in competizione tra loro facendo emergere le divisioni esistenti e i progetti di governo della comunità[17]. Non vi è dubbio che i partiti abbiano consentito di far emergere sulla scena politica il popolo reale, che conquista la possibilità di aggregarsi e accedere alle istituzioni[18].
La rappresentanza diventa rappresentanza partitica, di interessi diversi e confliggenti, che il parlamento, sede della relazione tra la maggioranza e l’opposizione, non ha più la capacità di attrarre e sintetizzare, perché nel frattempo ha dovuto cedere alcuni dei suoi compiti di indirizzo ad altri organi. In parte perché, nel corso del XX secolo, si è diffuso negli stati nazionali europei il principio autonomistico[19], determinando lo spostamento del potere politico dal centro alla periferia, in parte perché si è avuta un’espansione dei compiti del governo e dell’amministrazione.
Il diffondersi delle organizzazioni regionali e federali ha comportato una modifica rilevante dell’assetto dei pubblici poteri, con l’articolazione territoriale degli organi e delle funzioni a diversi livelli territoriali. Negli ordinamenti federali e regionali esiste una limitazione orizzontale del potere, per cui ad ogni livello di governo corrisponde un’opposizione organizzata per contrastarlo, e una limitazione verticale, nel senso che la struttura regionale o statale di governo può, condizionare e limitare il governo federale e centrale.
Negli ultimi decenni del XX secolo il potere politico ha conosciuto un ulteriore sviluppo, dovuto alla natura molto complessa della società postmoderna, che si connota per la globalizzazione dei processi economici e la comparsa di istituzioni sopranazionali (e internazionali)[20], che sottraggono allo Stato una parte dei suoi originari poteri e ne mettono in discussione la sovranità[21]. Le cause di questo sviluppo sono complesse, la principale è la perdita da parte dello stato del controllo di alcune attività, come la tecnologia, la stampa, le telecomunicazioni e alcuni settori dell’economia. Queste attività sono ora nelle mani dei privati, di organizzazioni di settore e/o sopranazionali[22].
Una prima conseguenza di quest’evoluzione è stata la pretesa del potere economico di esautorare quello politico nell’assunzione delle decisioni che maggiormente lo riguardano[23]. Le democrazie più sviluppate hanno reagito al pericolo di un eccessivo condizionamento delle loro strutture di governo da parte dei nuovi poteri continuando ad applicare, nell’ambito nazionale, il principio della separazione. Essi prevedono, da un lato, nuove forme di controllo affidate ad autorità indipendenti dal governo, e dall’altro lato un sistema di regole che impediscono la concentrazione di potere politico e poteri economici e/o mediatici, che si pongono anch’essi come un pericolo per le libertà dei cittadini[24].
Sul fronte dei rapporti internazionali e sopranazionali il problema della fondazione e legittimazione del potere, prima ancora del suo contenimento e utilizzazione, non ha trovato una soluzione soddisfacente. Secondo le tradizionali costruzioni teoriche del costituzionalismo, dal principio democratico si fa derivare la necessità che le decisioni che riguardano la collettività siano assunte normalmente con la partecipazione più ampia dei cittadini e sulla base del principio di maggioranza, assicurando al contempo i meccanismi di garanzia e di tutela delle minoranze. Nella dimensione internazionale, ma in parte anche in quella sopranazionale europea, gli elementi di questo percorso democratico sono di difficile individuazione, non essendo possibile parlare in termini giuridici di cittadinanza, di sovranità e di governo mondiali[25].
Nonostante le trasformazioni della struttura e delle funzioni dello Stato[26], le costituzioni conservano un ruolo fondamentale nel dettare le regole sull’organizzazione del potere e nell’applicare il principio della divisione/limitazione del potere politico, che ha perso il carattere di principio di organizzazione, ma sopravvive come principio garantista, per almeno due motivi. Il primo è che le categorie sopranazionali sono ancora in una fase di costruzione ed elaborazione, e nel frattempo vi è la necessità di fondare il potere su regole democratiche[27], giacché le strutture di governo dei singoli stati e il pluralismo che le caratterizza all’interno, non trovano espressione a livello comunitario[28]. Com’è stato acutamente osservato, la democrazia economica non può sostituire quella politica, perché conta sicuramente più esclusi e ignora l’eguaglianza del voto[29].
Il secondo motivo è che la comparsa di poteri di dimensioni sopranazionali, e non solo europei, ha rafforzato il potere politico dei governi, riducendo piuttosto quello dei parlamenti. L’incremento di competenze dell’Unione europea non corrisponde al venir meno di un correlativo potere statale e determina la crescita di poteri dei governi nazionali, che partecipano alle decisioni comunitarie. Perciò i governi hanno interesse a consentire l’espansione delle competenze comunitarie, che li avvantaggia nei confronti degli altri organi e delle altre forze nazionali[30].
In virtù di questi processi il potere governativo è
divenuto il più alto entro la forma di governo e il sistema politico. Il
governo ha perso definitivamente la natura di potere esecutivo, nel senso in cui
lo intendeva Montesquieu, per acquisire il ruolo di protagonista dell’attività
dello Stato[31]. Esso ha
rinunciato all’esecuzione in senso stretto, affidata all’amministrazione, e ha
acquisito il compito dell’indirizzo politico[32].
Il
governo non ha la disponibilità di tutte le funzioni e recepisce l’influenza
delle altre istituzioni, i cui compiti di moderazione e controllo, che
perpetuano il principio della divisione dei poteri, variano in relazione alle
diverse previsioni costituzionali[33].
La traduzione delle scelte politiche in condotte normative e amministrative
coerenti dipende poi dalla forza e dalla stabilità del partito, o dei partiti,
che sostengono l’esecutivo, in virtù del consenso ottenuto dalla maggioranza
sul governo e sul suo indirizzo.
La concentrazione nel governo di attività di normazione, amministrative e di indirizzo rafforzano il “Potere governante”, destinato perciò ad occupare la posizione di centralità un tempo propria del parlamento e a sottrarre spazio all’opposizione politica[34]. Il parlamento è, infatti, la sede dove stanno e agiscono le forze dell’opposizione, che si fanno carico di rappresentare gli interessi delle minoranze e di contrastare il progetto politico della maggioranza di governo[35].
La centralità e la supremazia del governo si realizza in forme istituzionali diverse, a seconda degli ordinamenti, che adottano forme di governo di tipo parlamentare, presidenziale e direttoriale, alle quali è stata aggiunta da tempo una quarta forma intermedia, quella semipresidenziale[36], e più di recente una quinta, quella neo-parlamentare[37].
A queste forme di governo corrispondono diverse forme di opposizione. Nella forma di governo parlamentare il fatto che il governo debba avere la fiducia del parlamento, in quanto quest’ultimo è l’organo attraverso il quale avviene la legittimazione democratica del potere, fa sì che la relazione tra la maggioranza e la minoranza parlamentare si leghi alle sorti dell’esecutivo[38]. In questo sistema, i partiti di governo derivano la loro forza politica dal rapporto tra la maggioranza parlamentare e la maggioranza del corpo elettorale, mentre i partiti di opposizione stabiliscono un rapporto stabile tra la componente di minoranza del parlamento e le forze politiche rimaste soccombenti nel paese.
Nel sistema di governo presidenziale, nel quale il capo dello Stato è anche il capo del governo, il presidente viene eletto per un mandato a termine e non può essere sfiduciato dal parlamento, perciò non sussiste né una relazione fiduciaria né un rapporto di responsabilità tra i due organi. La minoranza parlamentare non è necessariamente in opposizione al governo, perché la scelta dei rappresentanti avviene con elezioni separate e per mandati di durata diversa rispetto a quello presidenziale, per cui l’opposizione parlamentare è slegata dal procedimento di formazione dell’esecutivo. Negli USA, l’antagonismo tra Governo e opposizione, quando si manifesta fuori dal Parlamento (Congresso), nel corso della campagna elettorale presidenziale, si svolge tra il partito del Presidente uscente e il partito del Presidente alternativo[39]. Una volta eletto il Presidente, le divisioni tra i due partiti che dominano la vita politica americana, e tra i due elettorati, tendono a sfumare e questo spiega perché il Presidente, se ha buoni rapporti con i leaders congressuali, che spesso godono di un ampio seguito popolare, può governare anche se il suo partito non ha la maggioranza.
Nel sistema direttoriale svizzero il Governo (Consiglio federale) è eletto dal Parlamento (Assemblea federale), ma non può essere sfiduciato prima della scadenza fissa del mandato. La dialettica legislativo-esecutivo si svolge in un contesto federale nel quale si riconoscono poteri significativi ai Cantoni e alla partecipazione popolare mediante referendum. La collaborazione tra i partiti, che rappresentano le diverse componenti etnico-religiose del paese, caratterizza la vita delle istituzioni elvetiche, sicchè la logica del compromesso pervade anche i rapporti tra il legislativo e l’esecutivo. Il Consiglio riflette questa logica organizzativa ed è composto dalle maggiori forze politiche rappresentate all’Assemblea, che formano una sorta di regime consociativo. La presenza dei maggiori partiti al Governo (radicali, socialisti, democratici di centro e democristiani) rende inconsistente e difficilmente identificabile l’opposizione parlamentare, mentre l’attività di controllo e critica del Governo è affidata alla società civile, al referendum e ai mass-media[40].
Nel governo semipresidenziale il capo dello Stato, eletto direttamente dal corpo elettorale, condivide i poteri d’indirizzo con il governo, che deve avere la fiducia del parlamento. In Francia il sistema ha funzionato per un certo numero di legislature in modo da valorizzare i poteri del Presidente[41]; fino a che questi è stato anche il leader del partito di maggioranza nell’Assemblea nazionale, il Governo e la componente parlamentare che lo sosteneva sono stati inglobati nella sfera d’influenza del Capo dello Stato, mentre l’opposizione parlamentare si è vista riconoscere, come unico rimedio contro il prevalere della maggioranza, il diritto a ricorrere al Consiglio costituzionale per far accertare l’incostituzionalità di una legge[42].
A partire dal 1986, anno in
cui per la prima volta le elezioni politiche hanno portato al Governo un Primo
ministro di uno schieramento diverso da quello che sosteneva il Capo dello
Stato (coabitazione), si è realizzato un rapporto tra poteri del tutto nuovo,
caratterizzato dalla contrapposizione tra il Primo ministro e la maggioranza
parlamentare da una parte e il Presidente e la minoranza parlamentare
dall’altra. In questo caso si ha un “governo diviso” di tipo diverso da quello presidenziale perché
la presenza di una maggioranza diversa in Parlamento in un sistema
semi-presidenziale determina la prevalenza del Primo Ministro.
Nel sistema neo-parlamentare, infine, il rapporto di fiducia tra assemblea ed esecutivo viene accompagnato dall’investitura diretta del capo del governo, con un’elezione contestuale a quella dei rappresentanti[43]. Il sistema contiene elementi della forma parlamentare perché il governo ha bisogno del sostegno della maggioranza parlamentare, che non ha più il potere di esprimere il primo ministro, ma solo quello di dimetterlo. Per effetto dell’elezione diretta del capo del governo, in caso di voto di sfiducia il primo ministro non può essere sostituito, ma si indicono nuove elezioni in attuazione del principio aut simul stabunt aut simul cadent[44]. La forma di governo neo-parlamentare favorisce la competizione tra il governo e l’opposizione, che si identificano nel leader e nel suo programma, quando al primo ministro viene garantito un sostegno parlamentare[45]. Una volta eletto il primo ministro, l’opposizione deve preoccuparsi di controllare l’esecutivo, in attesa di tentare di sostituirlo con le nuove elezioni.
In sintesi, la differenza tra la forma di governo parlamentare (e della variante neo-parlamentare) e le altre forme di governo consiste in questo, che nella prima la sopravvivenza del governo è subordinata al consenso parlamentare, per cui l’articolazione maggioranza-opposizione è connessa con la vita dell’esecutivo, mentre nelle seconde la sopravvivenza del governo è separata dal sostegno parlamentare e dalla dinamica maggioranza-opposizione. Il legame tra governo e parlamento, che si traduce nella concentrazione di potere politico nel raccordo governo-maggioranza parlamentare, conferisce all’opposizione, di riflesso, una funzione di contrappeso che negli altri sistemi di governo è affidata ad altri organi. Con l’avvertenza che, nel caso della forma di governo presidenziale e semi-presidenziale, l’attività oppositoria dell’organo legislativo è condizionata dalla eventuale presenza di una maggioranza diversa da quella che ha eletto il Presidente.
2. – Il principio di maggioranza e le sue regole
Le diverse concezioni del potere che abbiamo visto affermarsi nello Stato liberale, per poi informare di se gli stati democratici, hanno costituito il terreno di sviluppo dei principi di funzionamento dell’organizzazione statale[46]. Fra di essi il principio maggioritario assume una funzione fondamentale per i rapporti tra potere e opposizione al potere.
L’applicazione di questo principio comporta l’individuazione di un sistema di regole, che consentono ai cittadini di scegliere i rappresentanti e a questi ultimi di assumere le decisioni. Nell’uno e nell’altro caso si tratta di dare attuazione all’idea che la maggioranza, in un ordinamento dove i cittadini contano in egual modo, deve prevalere sulla minoranza. Il suo utilizzo conduce inevitabilmente all’esclusione di una parte del popolo dal governo della cosa pubblica, e pone il problema di come vada trattata la minoranza[47]. Per risolvere questo problema occorre distinguere gli effetti che esso produce se viene applicato alle votazioni elettive, per selezionare i rappresentanti (principio di rappresentanza), o a quelle deliberative, per assumere le decisioni (principio funzionale)[48].
Se consideriamo le sue prime applicazioni alle istituzioni rappresentative dello Stato liberale, vediamo che il principio di maggioranza è stato recepito in modi diversi, in corrispondenza alle differenti concezioni del potere limitato alle quali abbiamo fatto riferimento in precedenza.
In Inghilterra, dove come abbiamo visto si era realizzata la graduale compenetrazione tra le istituzioni e la società civile, la minoranza non costituì in alcun modo una parte da annullare, un pericolo per l’unità politica, ma piuttosto una parte con interessi diversi da quelli della maggioranza, la quale ha ugualmente il dovere di considerare gli interessi di tutta la comunità, che vengono individuati attraverso la discussione con la minoranza[49]. L’estensione del suffragio, che ha comportato il passaggio alla democrazia, non ha intaccato l’applicazione moderata del principio maggioritario.
In Francia la
minoranza è stata spesso intesa come quella parte che deve adeguarsi ai più, o
che deve essere combattuta come nemico dell’unità politica del popolo[50].
Uno dei padri del pensiero democratico,
J.J. Rousseau, partendo dall’idea che il potere sovrano non possa mai essere
diviso, aveva proposto di affidare alla volontà della maggioranza il compito di
interpretare la volontà generale[51].
Questa concezione assolutista del
principio maggioritario, alimentata dal dogma dell’unicità del potere, provoca
una crisi drammatica quando si compie l’estensione del suffragio a un numero
molto ampio di cittadini, con la conseguente rottura dell’omogeneità dei ceti
rappresentati.
La deriva totalitaria di alcuni regimi europei
del ‘900, che seguirono il modello francese, ha dimostrato come i meccanismi
decisionali maggioritari possano essere utilizzati, in quest’ultimo senso, per
sopprimere la minoranza[52].
Più equilibrato si è rivelato l’utilizzo pragmatico del principio maggioritario da parte dei padri della democrazia americana, che vi hanno fatto ricorso per far funzionare il complesso dei poteri, reciprocamente bilanciati, con i quali hanno inteso garantire un’ampia sfera di libertà all’individuo e assicurare le condizioni per il concorso di tutti al benessere sociale e alla dialettica civile[53]. Per la dottrina americana la democrazia si fonda sul governo della maggioranza, limitato dal rispetto delle minoranze[54]. La diffusione del principio maggioritario si spiega con la necessità di trovare una regola per giungere alla decisione, non con la pretesa di accertare quale sia la decisione migliore in assoluto.
Benché da un comune principio siano derivati
diversi significati, l’esperienza storica ha reso evidente che quella di
maggioranza è una regola necessaria al parlamentarismo e all’istituto della
rappresentanza[55], pur con i
suoi numerosi limiti e aporie[56].
Anche la democrazia, come tutte le forme di organizzazione del potere, deve essere in grado di governare e di compiere le scelte d’indirizzo, e per questo ha bisogno del principio maggioritario. Il processo decisionale può funzionare se, per un certo periodo, la minoranza accetta di trasferire la sua libertà di scelta alla maggioranza[57].
Nelle democrazie contemporanee l’utilizzo del principio maggioritario risulta temperato con il ricorso ad altri meccanismi di decisione, e a un complesso di garanzie che si fondano sull’impiego della ragione e della consapevolezza della relatività del potere, in modo da bilanciare l’esigenza di governabilità ed efficienza del governo pubblico con le crescenti domande di libertà. Le regole procedurali vengono riempite di significato dal riconoscimento dei diritti di libertà come fondamento del sistema. Se mancano le regole il potere diventa autoritario, se non c’è il rispetto dei diritti di libertà la minoranza non ha alcuna possibilità di diventare maggioranza[58].
Tenendo presenti queste premesse, possiamo considerare il funzionamento delle regole di maggioranza negli ordinamenti democratici e gli effetti che la loro applicazione può avere per le minoranze nelle elezioni e nelle decisioni degli organi politici. Ricordiamo rapidamente quali sono le regole di cui parliamo[59].
Nelle elezioni la maggioranza può venire
determinata con le più svariate formule, che solo per semplicità si collocano
su due aree contrapposte: proporzionale e maggioritaria. Si contrappone la
formula elettorale proporzionale al principio maggioritario. In realtà entrambe
funzionano con la vittoria dei più, ma la proporzionale "fotografa"
al meglio le maggioranze e le minoranze. La formula elettorale maggioritaria è
quella che provoca una torsione del principio maggioritario, giacché permette
che una minoranza forte escluda le altre.
Guardiamo all'altro aspetto del fenomeno: l'organo politico rappresentativo è chiamato a decidere ancora con il principio maggioritario, ma il collegio rappresentativo non si divide in maggioranza e minoranza/e determinate volta per volta. In realtà la maggioranza tende ad essere sempre la medesima e ad esprimere la base che rappresenta. Nel momento della deliberazione la maggioranza politica è chiamata a decidere, e la minoranza diventa opposizione, con il compito di svolgere il controllo politico delle decisioni.
Riprendendo quanto avevamo anticipato all’inizio
del precedente paragrafo, circa la corrispondenza tra le forme di
organizzazione del potere politico e le forme di opposizione, possiamo dire che
il compito di stabilire le correlazioni tra le une e le altre è affidato al principio
maggioritario e alle numerose regole che ne derivano, applicate alla
rappresentanza e ai meccanismi di decisione.
In sintesi, ogni forma di potere ha la sua opposizione, secondo la formula elettorale usata per
la scelta dei rappresentanti e dal metodo utilizzato nelle assemblee
rappresentative per giungere alla decisione[60].
Generalmente la rappresentazione proporzionale si coniuga a un sistema di governo che predilige la ricerca del consenso di tutte le parti, mentre in un sistema dove la rappresentanza è selettiva, il processo di decisione tende a uniformarsi a meccanismi maggioritario-conflittuali.
Gli ordinamenti che adottano la formula elettorale proporzionale e ricorrono alle maggioranze allargate, favoriscono la partecipazione delle minoranze al processo decisionale. Gli ordinamenti che utilizzano la formula maggioritaria per eleggere i rappresentanti e la maggioranza semplice per assumere le decisioni, distinguono nettamente la maggioranza dall’opposizione.
La pratica maggioritaria è favorita da alcuni fattori: l’omogeneità del Demos e dei suoi interessi, la forte aspettativa delle minoranze di diventare maggioranza di domani, la convinzione delle minoranze di non vedere pregiudicati i propri diritti[61]. Il criterio proporzionale si afferma più facilmente negli stati dove la società è eterogenea ed è necessario rappresentare in Parlamento tutte le componenti politiche, culturali, etniche, religiose. Il metodo consensuale viene adottato per evitare di emarginare le minoranze nelle procedure decisionali, nel timore che da questo possa derivare un’esclusione permanente.
In Europa l’ostilità verso l’applicazione del principio maggioritario iniziò a rivelarsi fin dal momento della nascita dello Stato democratico, influenzando le regole sulle elezioni. La diffusione della formula elettorale proporzionale, che interessò gli stati europei continentali nella seconda metà dell’800, è stata spiegata con la necessità di evitare che la massa popolare si appropriasse del potere politico nel momento in cui essa diveniva maggioranza politica[62].
La sintesi più lucida degli ideali che furono posti a fondamento delle esperienze democratiche del vecchio Continente è stata compiuta da Kelsen, il quale, dopo aver premesso che la democrazia è una forma dell’ordine sociale, che cerca di realizzare la libertà degli individui attraverso un sistema di governo basato sulla rappresentanza, chiarisce il significato del principio di maggioranza, che “organizza l’insieme degli individui in due soli gruppi essenziali, maggioranza e minoranza, offrendo la possibilità di un compromesso nella formazione della volontà generale”[63]. La sede ideale delle procedure decisionali compromissorie è, per Kelsen, il Parlamento, nel quale la rappresentanza si forma con metodo proporzionale, in modo da correggere gli effetti negativi che si produrrebbero applicando rigorosamente la formula del maggior numero. Se la funzione del Parlamento è di giungere a decisioni che tengano conto delle differenze di interessi, “non è tanto importante la presenza di una sola minoranza in Parlamento, quanto che tutti i gruppi politici, in rapporto alla loro forza, vi siano rappresentati”[64]. L’affermazione coglie uno degli aspetti più importanti del parlamentarismo, la capacità di rappresentare il pluralismo e di contenere allo stesso tempo il conflitto, favorendo una certa collaborazione tra le parti[65]. Questa concezione identifica il parlamentarismo con la democrazia, che a sua volta viene fatta coincidere con una concezione dialettica dei rapporti tra maggioranza e minoranza, in netta antitesi con il parlamentarismo inglese, che adottava il sistema del governo alternativo[66].
L’ideale democratico kelseniano presuppone una concezione del popolo legata a una società attraversata da molteplici divisioni e non in grado di esprimere una volontà unitaria. Lo Stato liberale aveva fatto affidato alla rappresentanza il compito di individuare e perseguire la cura dell’interesse collettivo, e per questo aveva affermato la necessità che i rappresentanti fossero svincolati da mandati imperativi. Per preservare l’unità politica la rappresentanza doveva sacrificare gli interessi particolari, che altrimenti si avrebbe la disgregazione dell’interesse nazionale.
Kelsen non ignorava i pericoli della divisione e affidava ai partiti il compito di trasformare la molteplicità in unità, individuando il parlamento come la sede in cui devono essere presenti tutti i gruppi e tutti gli interessi[67]. Ma la partecipazione dei partiti ai processi rappresentativi insinuava un elemento di trasformazione del rapporto rappresentativo, per cui questo non può più essere ricondotto alla concezione unitaria e individualistica liberale.
Da Rousseau a Kelsen, la linea di continuità del pensiero democratico continentale è data dal rifiuto del parlamentarismo inglese e del modello di governo basato sull’applicazione del principio maggioritario.
Questa
continuità sembra essersi interrotta con l’avvento della democrazia pluralista,
nella quale all’organizzazione partitica della rappresentanza si è affiancata
quella degli interessi. Alla rappresentanza come figura dell’unità
(Repräsentation) si è aggiunta la rappresentanza come figura della molteplicità
(Vertretung)[68]. Il
parlamento è così diventato la sede dove si rappresentano gli interessi
particolari e la pluralità, ma l’esigenza di comporli in unità non è venuta
meno[69].
Questa
esigenza di unità ha spinto il parlamentarismo continentale in direzione del
modello maggioritario, che individua l’interesse collettivo sulla base delle scelte
di una parte, quella maggioritaria, e non sulla base del compromesso.
Nell’ambito del processo elettivo avviene sia la scelta dei rappresentanti, ai
quali si chiede di essere disponibili e sensibili agli interessi dei
rappresentati (responsiveness), sia quella dei governi, ai quali è affidato il
compito di individuare e perseguire l’interesse collettivo. Di conseguenza la
sede dell’unità politica non è più solo il parlamento, che conserva il compito
di garantire che tutti i gruppi partecipino al processo rappresentativo, ma
soprattutto il governo, nel quale sono presenti solo i gruppi di maggioranza[70].
Nell’ultimo
quarto del XX secolo, in conseguenza dell’evoluzione dei rapporti tra il potere
politico e quello economico, si è consolidata la propensione a valutare il
rendimento del sistema rappresentativo-decisionale in termini di efficienza e
stabilità. La tendenza al rafforzamento del governo e all’espandersi della
logica maggioritaria non ha offuscato completamente le differenze iniziali, che
si manifestano nella struttura costituzionale e nelle regole che governano il
sistema partitico-elettorale.
Queste differenze sono riconducibili
al diverso percorso di democratizzazione compiuto dai Paesi che sono stati la
culla della cultura maggioritaria, i quali hanno sperimentato la democrazia
competitiva prima dell’estensione del suffragio, mentre quelli nei quali ha
prevalso una cultura compromissoria hanno garantito l’estensione del suffragio
prima di riconoscere i diritti di contestazione pubblica[71].
La diversità più rilevante tra le democrazie occidentali non è data, per dirla con Dahl, dalla maggiore o minore inclusività, perché il suffragio universale è un diritto universalmente riconosciuto, ma dal diverso modo di affrontare la competizione politica e i rapporti maggioranza-opposizione. In discussione non è il governo della maggioranza ma il potere della maggioranza che governa, che si forma in rapporto al voto e alle altre espressioni di preferenza dei cittadini[72].
3. – La forma di governo parlamentare e il
principio di responsabilità
Poiché la forma organizzativa del potere politico nella quale l’opposizione acquista un ruolo fondamentale, al punto da diventare “un insostituibile ingranaggio del sistema”, è quella parlamentare, nella quale la relazione maggioranza-opposizione tende a sovrapporsi naturalmente a quella tra maggioranza e minoranza[73], conviene occuparci del modo in cui si determina il potere della maggioranza, e di riflesso il ruolo dell’opposizione, in questa forma di governo.
Prima
di analizzare la relazione tra la forma di governo parlamentare e
l’opposizione, è necessario ricordare che la categoria del governo parlamentare
è tanto ampia da aver indotto la dottrina costituzionale a tentare di
individuare uno o più criteri di sub-classificazione della stessa.
In
questa direzione si sono mossi quegli autori che hanno analizzato la forma
parlamentare di governo nel suo concreto funzionamento, assumendo come elementi
costitutivi della classificazione l’elemento partitico[74].
È
nota la divisione tra i sistemi parlamentari bipartitici, a multipartitismo
moderato e a multipartitismo estremo, che tiene conto della struttura del
sistema partitico e della distanza ideologica tra partiti[75].
Sempre con riferimento ai partiti, ma avendo presenti le regole convenzionali
per l’accesso al potere di governo, è stata posta la distinzione tra regimi
parlamentari che praticano l’alternanza e regimi che praticano la consociazione[76].
Ancora, l’elemento partitico, o meglio la dinamica della competizione tra partiti,
viene in rilievo nella differenziazione tra sistemi parlamentari che adottano
un modello conflittuale e sistemi che adottano un modello compromissorio[77].
Il
merito maggiore di queste classificazioni è stato quello di cogliere il legame
esistente tra un certo assetto dei poteri e i rapporti tra le forze politiche
che rappresentano la comunità, “facendo balzare in primo piano, nello studio
della forma di governo, quello (il criterio) dei congegni della partecipazione
del popolo al processo politico” [78].
Nella stessa prospettiva si collocano le classificazioni delle forme di
governo parlamentare che assumono come elemento principale di distinzione il
criterio di legittimazione degli organi di indirizzo[79].
Poiché a noi interessa esaminare la relazione tra le diverse forme di governo
parlamentare e l’opposizione, la diversità dei processi di legittimazione
democratica del potere politico, sui quali ci soffermeremo subito, appare
fondamentale, perché questa diversità si riflette sui meccanismi della responsabilità
politica, dai quali dipende il ruolo dell’opposizione.
L’utilizzo
di questo criterio per la classificazione delle forme di governo (anche di
quelle non parlamentari) non è una novità assoluta, essendo alla base della
nota distinzione tra le forme monistiche e dualistiche di governo[80].
Monistiche sono le forme di governo nelle quali è previsto un unico circuito di
collegamento tra il corpo elettorale e gli organi di governo (forma
parlamentare e direttoriale); dualistiche quelle dove è presente una duplicità
di circuiti democratici di legittimazione (forma presidenziale,
semipresidenziale e neo-parlamentare).
Il
criterio della legittimazione democratica, considerato in relazione
all’affermarsi del principio della
sovranità popolare, ha dato luogo alla divisione tra le forme di governo a
legittimazione diretta e le forme di
governo a legittimazione indiretta, che fa emergere il ruolo che il corpo
elettorale è chiamato ad esercitare nella scelta del governo[81].
All’interno di questa dicotomia la forma di governo parlamentare a
legittimazione diretta si caratterizza principalmente per un’applicazione forte
del principio maggioritario ai meccanismi di deliberazione e al complesso dei
rapporti tra corpo elettorale, rappresentanza e governo. Infatti, anche laddove,
come in Germania, non si è scelto un sistema elettorale di tipo maggioritario,
“si è provveduto comunque ad esaltare il principio maggioritario inteso quale
regola per governare”[82].
Infine,
una recente classificazione delle forme di governo parlamentari ha distinto,
all’interno della categoria delle forme monistiche, il parlamentarismo
rappresentativo dal parlamentarismo responsabile[83].
Si tratta di una distinzione che parte dalla considerazione delle funzioni che
possono essere assegnate alla rappresentanza elettiva: la funzione
rappresentativa e quella dell’immediatezza-responsabilità[84].
Entrambe sono essenziali per la democrazia, ma ogni ordinamento democratico può
scegliere di privilegiare una funzione piuttosto che l’altra, agendo sui
meccanismi elettivi[85].
In un caso, quello del parlamentarismo responsabile, a prevalere è l’esigenza
dell’immediatezza nella formazione dell’esecutivo, mentre viene sacrificata la
rappresentazione; nel caso del parlamentarismo rappresentativo, invece, a
prevalere è l’esigenza di rappresentazione e ad essere sacrificata
l’immediatezza-responsabilità del governo.
Poiché
la classificazione si basa sulle funzioni della rappresentanza, le
caratteristiche dei modelli vengono individuate facendo riferimento al sistema
di formazione della rappresentanza e ai suoi elementi, il sistema dei partiti e
la legge elettorale. Nel parlamentarismo responsabile i meccanismi elettorali e
il sistema dei partiti devono essere in grado di tradurre il giudizio
dell’elettore sulla condotta del governo in una conferma, se il giudizio è
positivo, o nell’alternativa con un altro esecutivo, se il giudizio è
negativo. Nel parlamentarismo
rappresentativo è più importante fornire all’elettore un’ampia gamma di partiti
e di candidati, perché egli possa essere meglio rappresentato.
Per
individuare i tratti essenziali dei due modelli è stato preso in considerazione
il loro funzionamento, tenendo conto del fatto che il massimo della
rappresentatività si realizza con un sistema elettorale che applica una formula
proporzionale, mentre il massimo di responsabilità si ottiene con una formula
maggioritaria.
Nel
caso del parlamentarismo rappresentativo gli elettori delegano ai
rappresentanti la scelta del governo. Nel caso del parlamentarismo responsabile
le regole elettorali possono mettere gli elettori nelle condizioni di operare
una scelta molto simile negli effetti a quella degli elettori che votano in un
sistema presidenziale, rispetto al quale permangono però significative
differenze per quanto riguarda i rapporti tra legislativo ed esecutivo[86].
Più
sfumata appare la differenza con la forma di governo neo-parlamentare; in
sostanza, nel parlamentarismo responsabile si mette il corpo elettorale in condizione
di pronunciarsi, al momento del voto, su programmi, schieramenti e governi
alternativi, mentre nel sistema neo-parlamentare si fa luogo contemporaneamente
e direttamente all’elezione dei rappresentanti e del capo del governo. Nel caso
in cui il voto allo schieramento comprende l’indicazione del leader, come è
avvenuto in Italia nel 2001[87],
la distanza tra le due forme di governo tende a ridursi ulteriormente[88].
Naturalmente
la scelta di un sistema elettorale proporzionale o maggioritario ha una serie
di vantaggi o svantaggi in termini di rapporto tra rappresentatività e
responsabilità, che possono essere precisati se si tiene conto del sistema
partitico ai quali si applicano le regole della competizione elettorale. È
chiaro che una formula elettorale proporzionale si coniuga facilmente a un
sistema dove il numero dei partiti è elevato, in modo da rappresentare
fedelmente la maggioranza e le minoranze. Viceversa, la presenza di due partiti
e di una formula elettorale maggioritaria consente all’elettore di influire in
modo decisivo sulla scelta del governo e sui meccanismi della responsabilità
politica.
Per
contro, la combinazione formula elettorale proporzionale-pluripartitismo non è
in grado assicurare agli elettori alcun potere nella scelta del governo, che
viene delegata interamente ai rappresentanti ed è (quasi) necessariamente un
governo di coalizione. Infine, la combinazione formula elettorale
maggioritaria-bipartitismo è carente sotto il profilo della capacità di
rappresentazione delle opzioni politiche dei cittadini.
Si
tratta di correlazioni assai note, corrispondenti a quelle che di solito
vengono utilizzate per spiegare la differenza tra i modelli di democrazia
diretta (o immediata) e indiretta (o mediata)[89].
Il merito di questa teoria è piuttosto quello di aver segnalato, accanto a
questi due modelli di parlamentarismo, che discendono da diversi modelli di
democrazia, l’esistenza di un terzo tipo, intermedio, di governo parlamentare,
che si distingue dal parlamentarismo responsabile, ispirato al modello
Westminster, e dal parlamentarismo rappresentativo, orientato verso un modello
consociativo.
Si
tratta di un governo parlamentare che coniuga elementi dei primi due modelli,
mettendo insieme, ad esempio, un sistema multipartitico e una formula elettorale
proporzionale o mista con la decisività delle votazioni ai fini della
formazione del governo, i governi di coalizione con una chiara distinzione tra
governo e opposizione[90].
Per
cercare di bilanciare le esigenze della rappresentanza e le esigenze
dell’immediatezza-responsabilità, gli ordinamenti che appartengono a questa
variante del parlamentarismo ricorrono a formule elettorali miste o in grado di
produrre effetti selettivi, che hanno lo scopo di conservare agli elettori
un’ampia possibilità di scelta, e ad accordi politici conclusi prima del voto.
In questo modo vengono sottoposti all’approvazione degli elettori una
maggioranza, un programma e un leader, in modo da consentire loro la scelta di
un esecutivo responsabile[91].
In
sostanza, quest’ultimo tipo di governo parlamentare si caratterizza per lo
sforzo di adattare un’organizzazione partitico-elettorale tipica delle
democrazie mediate alle esigenze della democrazia immediata, sfruttando l’unico
canale di legittimazione dei governanti di cui dispone il governo
parlamentare.
Costituiscono
esempi di questo modello la Spagna, la Germania e l’Italia del periodo
maggioritario. In tutti i tre casi il bipolarismo e le condizioni istituzionali
consentono agli elettori la scelta del Capo del Governo, ma il Parlamento
conserva una funzione di equilibrio nei confronti della legittimazione diretta
del Premier. Esiste infatti il pericolo, avvertito anche nelle democrazie
contemporanee, che la volontà del popolo venga intesa come potere illimitato e
unitario, sulla scia di una foga plebiscitaria che dimentica il carattere
articolato del popolo, la necessità di garantire che chi governa possa farlo in
condizioni di autonomia, l’importanza dei limiti che devono essere posti alla
volontà della maggioranza[92].
L’unicità del circuito democratico di legittimazione, che distingue la
forma parlamentare di governo, spiega la difficoltà di bilanciamento delle
funzioni della rappresentanza. La ragione per cui è difficile ottenere una
soddisfacente composizione della rappresentanza e della governabilità è che non
è stato sperimentato, fino ad ora, un sistema elettorale in grado di conseguire
in modo ottimale entrambi i risultati[93].
L’osservazione del funzionamento di alcune esperienze riconducibili a questo
modello attesta una sostanziale incertezza sull’efficacia dei sistemi
elettorali misti[94]. Ciò non
toglie però che la classificazione in tre tipi conservi la sua efficacia.
Riprendiamo ora le fila del
nostro discorso. Le differenze che si riscontrano tra il parlamentarismo rappresentativo
e il parlamentarismo responsabile, per il modo in cui vengono investiti i
governi, hanno un effetto diretto sui meccanismi della responsabilità politica.
Vale
la pena ribadire che, nell’ambito delle esperienze democratiche, il tratto
distintivo del sistema parlamentare è che il
governo deriva dal parlamento la legittimazione ad esercitare il potere
politico ed è chiamato a rispondere ad esso del suo operato[95].
All’interno delle aule parlamentari si attivano i rapporti tra
rappresentanti e rappresentati ma anche dei rappresentanti fra di loro, in modo
da sollecitare una rispondenza dei primi verso i secondi, connessa
all’interazione con gli altri rappresentanti.
Il giudizio di responsabilità dei governanti riguarda un arco di tempo
limitato, durante il quale i medesimi soggetti godono di autonomia decisionale
ma sono spinti a rispondere alle aspettative degli elettori dalla prospettiva
del voto[96].
Il controllo politico svolto dalle assemblee è funzionale al giudizio degli
elettori e l’efficacia del controllo e del giudizio è condizionata dal grado di
partecipazione di questi ultimi all’investitura dell’esecutivo. In alcuni casi
il grado di partecipazione è tale da
esautorare la responsabilità del governo verso il parlamento e da esaltare
quella verso il corpo elettorale.
Il giudizio di responsabilità dei
cittadini è più efficace nei sistemi parlamentari di tipo immediato, nei quali
il voto serve, oltre che a eleggere i rappresentanti, a legittimare i governi. La
possibilità della rimozione spinge il governo ad agire in modo da soddisfare i
cittadini nel lungo periodo, quindi in modo che la sua responsabilità per le
scelte fatte realizzi anche il massimo della responsività. Questo giudizio perde rilevanza nei sistemi
parlamentari dove i governanti sono chiamati esclusivamente ad eleggere i
rappresentanti, e la legittimazione del governo è un compito esclusivo del
parlamento.
Nei sistemi
parlamentari il controllo svolto dalle assemblee assume una caratterizzazione
particolare, che “deriva dal nesso tra rappresentanza e competizione, in virtù
del quale la rappresentanza diventa struttura permanente caratterizzata dalla
presenza di un’opposizione eletta nel corso di una campagna elettorale
competitiva”[97]. La presenza dell’opposizione consente agli elettori
di acquisire con continuità gli elementi necessari per formare il
giudizio e di prevederne le conseguenze, nella misura in cui questa sia dotata di strumenti efficaci di
contestazione, attraverso i quali può prospettarne il ricambio[98].
4. – L’opposizione nei sistemi
parlamentari di governo
A questo punto abbiamo gli strumenti per comprendere come operi la relazione tra l’opposizione e la forma di governo parlamentare, in ragione delle diverse applicazioni del principio di responsabilità.
Sulla base di queste premesse, è possibile
individuare tre forme di opposizione, che chiameremo non-alternativa,
alternativa e incongruente, corrispondenti al parlamentarismo rappresentativo,
responsabile e a quello che è stato individuato come il modello intermedio.
L’opposizione non-alternativa si afferma quando il controllo del parlamento sul governo non è accompagnato da un’effettiva possibilità dell’opposizione di sostituirsi ad esso, o perché l’opposizione è numericamente residuale rispetto al governo consociativo, o perché è considerata anticostituzionale e non ha la legittimità per accedere al governo.
L’opposizione
non-alternativa è propria delle società
divise sotto il profilo etnico-culturale, o attraversate da fratture politiche
rigide, con un sistema partitico articolato[99].
Il sistema rappresentativo-decisionale è quello tipico del parlamentarismo
rappresentativo, basato sulla formula elettorale proporzionale e su governi di
coalizione[100], nei quali
si può manifestare anche l’opposizione interna alla maggioranza[101],
con la differenza che nei Paesi connotati da divisioni ideologiche le
coalizioni sono chiuse ad alcune forze politiche, mentre negli altri sono
aperte a tutti[102].
Il processo d’investitura dei governi di coalizione
è nelle mani dei partiti, che stabiliscono convenzionalmente le regole di
accesso al governo, nonché quelle d’esclusione[103]. Poiché il sistema politico è multipartitico e
multipolare queste condizioni determinano sempre una diffusione del potere di
governo e una non chiara distinzione tra chi governa e chi si oppone.
Rientra in questa tipologia l’opposizione italiana del periodo proporzionale, ma anche quella della Francia, prima dell’affermarsi del regime semipresidenziale[104], e di alcuni sistemi dell’area Benelux[105].
Negli
ordinamenti di questo tipo, poiché il
governo condivide con il parlamento il potere di indirizzo e la
distinzione tra maggioranza e opposizione non è mai netta, tra i due organi s’instaura un rapporto di
equilibrio e i meccanismi di
responsabilità politica sono poco efficaci[106].
La sfiducia è un evento possibile, ma essa serve
a rinegoziare i rapporti tra partiti e/o a denunciare una difficoltà dei
rapporti interni ai partiti di maggioranza e spesso rivela l’esistenza di una
maggioranza parlamentare diversa da quella governativa[107].
L’esclusione
dell’opposizione dal governo può condurre a potenziare i procedimenti e le
funzioni parlamentari, nei quali è garantita la presenza di tutte le forze
politiche, quando le dimensioni delle
forze sono tali da mettere in discussione il carattere democratico dello Stato,
che richiede l’inclusione del maggior numero possibile di cittadini nei
processi decisionali; o alla quasi scomparsa dell’opposizione, nel caso in cui
le forze escluse sono marginali rispetto al governo consociativo dei maggiori
partiti[108]. In quest’ultimo caso l’opposizione delle
minoranze si limita alla rappresentazione degli interessi e delle posizioni
soccombenti, o al più tenta di influenzare
le decisioni del governo e la loro esecuzione.
Lo status dell’opposizione coincide interamente con lo status delle minoranze, alle quali vengono riconosciuti una serie di diritti e prerogative, tra i quali sono particolarmente rilevanti quelle che si esercitano in Parlamento, al fine di controllare e limitare il potere decisionale della maggioranza. Si tratta di diritti il cui esercizio produce effetti senza bisogno della collaborazione della maggioranza, come la convocazione delle camere o di particolari organi parlamentari; e di prerogative il cui esercizio è subordinato all’approvazione della maggioranza, perciò meno efficaci, come le proposte e le istanze in materia di regolamento[109]. Questi strumenti consentono al più che si formi e si esprima il giudizio politico sull’azione dell’esecutivo, ma non riescono a impedirne la riconferma totale o parziale[110].
Il secondo
tipo di opposizione è quella alternativa, che esercita la funzione di critica, controllo e sostituzione del governo.
L’esempio classico di questo tipo è quello del parlamentarismo inglese, dove il confronto tra maggioranza e opposizione si differenzia nettamente dal rapporto dialettico tra maggioranza e minoranza che è caratteristico dei sistemi ad opposizione non alternativa[111]. L’opposizione alternativa è favorita dal sistema bipartitico, caratterizzato da grande disciplina interna[112], espressione di una società politicamente omogenea, e dalla formula elettorale maggioritaria, che determina in Parlamento la formazione di due parti politiche distinte: la maggioranza e l’Opposizione, alle quali si aggiungono le minoranze che non sono Opposizione.
Il sistema di governo è strettamente legato, fin
dalle origini, a quello dei partiti, e funziona in modo da tradurre il tessuto
pluralista della società in indirizzo di governo, assicurando un nesso
permanente tra opinione pubblica e indirizzo politico[113].
Il funzionamento del sistema è assicurato da una
consolidata cultura maggioritaria, che induce tutte le forze politiche ad un
uso prudente delle risorse istituzionali, e dalla efficacia dei meccanismi
istituzionali, che individuano nel Premier il principale artefice e
responsabile delle scelte di indirizzo[114].
Per conservare la responsabilità il sistema rifugge da accordi post-elettorali
e individua con il voto la maggioranza e l’opposizione[115].
L’opposizione non mira affatto a correggere le decisioni della maggioranza, che non riesce a mettere in pericolo, ma cerca di denunciarne gli errori e di prospettare le possibili alternative nell’interesse della collettività[116].
All’opposizione è riconosciuto uno specifico
statuto che si aggiunge alle garanzie delle minoranze[117];
essa ha un’organizzazione stabile, che si modella su quella del Governo e
persegue un indirizzo alternativo ricorrendo agli strumenti assicurati dalle
leggi, dai regolamenti parlamentari e dalle convenzioni[118].
In particolare lo status dell’opposizione è riconosciuto al partito di minoranza più consistente; dal punto di vista organizzativo vengono indicati come referenti istituzionali il leader dell’opposizione e il gabinetto ombra, o Shadow Cabinet. L’individuazione del leader dell’Opposizione nel leader del partito di opposizione con la maggior forza numerica è stabilita dal Ministers of the Crown act del 1937; la retribuzione del leader dell’Opposizione è stata introdotta per legge nel 1965. Altri aspetti organizzativi sono regolati da conventions, come quella che in caso di dimissioni del Governo impone al sovrano di convocare il leader dell’Opposizione. Sotto il profilo funzionale sono concessi all’opposizione una serie di poteri di critica e contestazione dell’indirizzo governativo, e al contempo è previsto che essa elabori un indirizzo alternativo[119].
Per favorire il confronto politico l’ordinamento inglese prevede, ad esempio, che il Leader dell’Opposizione parlamentare disponga di un certo numero di interrogazioni supplementari, che sono particolarmente efficaci quando si svolgono nei confronti del Capo del Governo, la Prime Minister question time. Le posizioni alternative assunte in Parlamento dal partito di opposizione, e la struttura del governo ombra, costituiscono un embrione di indirizzo politico e di governo, che verranno concretizzandosi in caso di vittoria elettorale.
Infine, vi sono i sistemi parlamentari, che abbiamo definito intermedi tra il parlamentarismo rappresentativo e responsabile, tra i quali è stata inserita l’Italia, la Spagna e la Germania, dove la situazione costituzionale dell’opposizione viene determinata facendo riferimento alle norme che assicurano le garanzie alle minoranze[120], ma le funzioni che deve assolvere sono quelle tipiche dell’opposizione alternativa; e questa è l’opposizione incongruente.
Quanto al
contesto politico si tratta di ordinamenti
pluripartitici che, dopo aver recepito con fatica il sistema dei partiti e aver
raggiunto una soglia minima di omogeneità politica, eliminando le opposizioni
interne alla maggioranza, sono approdati a uno schema bipolare[121].
Sul piano dell’organizzazione istituzionale,
questi ordinamenti hanno assistito a una
trasformazione delle funzioni dell’opposizione, causate dallo sviluppo
del sistema di governo parlamentare dal tipo rappresentativo in direzione del
modello responsabile[122].
Poiché la caratterizzazione di un sistema
parlamentare in un senso o nell’altro dipende da fattori istituzionali e
politici, a questo sviluppo possono concorrere le riforme elettorali (regole
per eleggere) ma anche la rimodulazione dei rapporti tra Parlamento e Governo
sulla base di leggi, regolamenti e convenzioni (regole per governare)[123].
Gli ordinamenti che accolgono l’opposizione
incongruente hanno adottato un sistema elettorale proporzionale o misto, che
consente ai partiti di formare delle
coalizioni e individuano un programma e un leader da sottoporre al voto degli
elettori[124].
La stabilità del sistema di governo è prodotta da
una serie di strumenti di regolazione della fiducia[125],
con i quali si “cerca(..) con forme giuridiche di ottenere un qualcosa che in
altri modelli si ottiene attraverso il libero fluire delle forme politiche”[126]. Il parlamentarismo maggioritario è, in queste democrazie,
una forma di razionalizzazione, alla quale si affida il compito di migliorare
la governabilità del sistema e assicurare l’alternanza.
Quanto a quest’ultima, va detto che è un utile correttivo delle aporie del principio maggioritario, ma non è l’unico modo di limitare gli eccessi e le degenerazioni cui può dare luogo[127]. Tuttavia, l’alternanza si rende necessaria quando viene adottato un criterio maggioritario sia per le decisioni che per l’elezione dei rappresentanti, come avviene nel nostro ordinamento a partire dal 1993, perché altrimenti la concentrazione di poteri nella maggioranza diverrà difficilmente controllabile con il ricorso agli altri limiti alla maggioranza (indipendenza di alcuni poteri, divisione territoriale del potere, controllo di poteri esterni allo Stato, ecc). Se la selezione di chi deve decidere non ammette la rappresentanza proporzionale delle minoranze la decisione diventa difficilmente negoziabile.
L’alternanza
al Governo ha caratterizzato le ultime legislature in Germania, Italia e
Spagna, dopo anni di grandi coalizioni, di parziali alternanze dei partiti al
governo, di progressiva riduzione del peso dei partiti antisistema[128].
Una caratteristica comune a questi ordinamenti è
data dal peso sempre maggiore che viene riconosciuto al capo del governo,
indicato direttamente o indirettamente dal voto degli elettori[129].
Il ruolo sempre più rilevante del premier è conseguenza, oltre che delle leggi
elettorali, della personalizzazione della politica, favorita dall’ingresso dei
media nella scena politica, fenomeni che insieme favoriscono uno spostamento
dei rapporti di forza tra parlamento e governo, a tutto vantaggio del secondo.
La giustificazione che viene offerta alla concentrazione in capo al governo dei
poteri di indirizzo, si basa sul presupposto che l’investitura diretta
dell’esecutivo legittimi l’organo ad attuare il programma concordato con gli
elettori, verso i quali è direttamente responsabile.
Al contempo questi ordinamenti hanno cercato di
temperare la foga democratico-plebiscitaria, insita in ogni modello che
privilegia la formazione maggioritaria della rappresentanza e della decisione,
con altri principi, ugualmente importanti per la democrazia[130].
Tali sono l’equa rappresentanza e la partecipazione delle minoranze ai procedimenti
deliberativi, la trasparenza dell’attività di governo, senza la quale ogni
forma di responsabilità è impotente[131].
Maggiori incertezze sussistono sul ruolo che deve essere assegnato all’opposizione, che pure ha una funzione fondamentale per il buon funzionamento di una democrazia d’alternanza. D’altra parte, l’opposizione non ha una collocazione rigida nello schieramento dei partiti, che si muovono seguendo uno schema bipolare ma conservano ampi margini di evoluzione. La fluidità dell’opposizione fa sì che il giudizio di responsabilità politica, in caso di sconfitta elettorale del governo, non venga incanalato in verso una soluzione prestabilita. È possibile che dopo le elezioni si verifichi la parziale rotazione dei ruoli di governo e opposizione, come è avvenuto in Italia nel 1994, con il passaggio della Lega da uno schieramento all’altro[132].
Gli ordinamenti degli stati considerati non
riconoscono uno status particolare a un leader o una coalizione di minoranza.
L’attività dell’opposizione s’inserisce in contesti politici e istituzionali
caratterizzati da una tradizione antimaggioritaria e di debolezza
dell’opposizione, che si è sviluppata seguendo un comportamento cooperativo
all’interno delle assemblee legislative[133].
In parlamento l’opposizione si avvale dei
tradizionali strumenti ispettivi quali l’interrogazione, l’interpellanza e
l’inchiesta[134].
Quanto ai procedimenti decisionali, il governo è posto in una posizione di
preminenza in tutte le esperienze considerate e le possibilità di usufruire di spazi garantiti di contestazione del
governo sono ridotte[135].
Le minoranze di opposizione possono vedersi riconosciuto il potere di
incidere sulla formazione di alcuni organi di garanzia, sui procedimenti di
revisione costituzionale, o il diritto di ricorrere all’organo di giustizia
costituzionale contro i provvedimenti legislativi della maggioranza[136].
Se queste sono le caratteristiche dei sistemi di parlamentarismo intermedio, caratterizzati da un’opposizione incongruente, ogni ordinamento ha una sua specifica disciplina dell’opposizione, legata alle diverse applicazioni che esso fa del principio maggioritario alla rappresentanza e alle procedure decisionali, alla struttura del potere, alla dinamica dei rapporti tra gli organi politici, alla tradizione giuridico-istituzionale.