N. 3 – Maggio 2004 – Lavori in corso –
Contributi
I profili di security e le interrelazioni con le normative di safety(*)
Università di
Sassari
1.- L'aviazione civile
internazionale si è purtroppo rivelata un obiettivo particolarmente
interessante per le organizzazioni terroristiche, fino a costituire anche lo
strumento per azioni spettacolari, come nella tragica vicenda dell'attacco dell’11
settembre 2001 contro le Torri gemelle di New York ed il Pentagono a
Washington.
Per quanto concerne i dirottamenti, può dirsi che oggi ci si trova a dover fronteggiare un mutamento di strategia e di finalità delle azioni terroristiche, che non si risolvono nel tentativo di imporre attraverso un ricatto una determinata scelta ad un pubblico potere, con la mera accettazione della possibilità per coloro che mettano in essere la condotta criminosa di mettere fine alla propria vita e (per quanto concerne i dirottamenti) di distruggere l'aeromobile, ma in cui la distruzione dell'aeromobile con la morte delle persone a bordo costituisce una conseguenza pianificata dell'azione, ed eventualmente il mezzo per ottenere un ulteriore risultato([1]).
Di fronte a quello che è stato il mutamento di prospettiva del terrorismo, viene ad attenuarsi il rilievo della repressione, che rispetto ad altre tipologie di terrorismo o comunque di atti illeciti contro aviazione civile pur aveva funzionato e funziona come valido deterrente, anche grazie agli accordi internazionali fondati sul principio del dedere aut judicare, il cui archetipo è costituito dalle Convenzioni dell'Aja del 16 dicembre 1970 e di Montreal del 23 settembre 1971([2]) nonché dal Protocollo complementare quest'ultima convenzione del 24 febbraio 1988 sulla repressione degli atti illeciti e di violenza negli aeroporti che servono l'aviazione civile internazionale([3]). Tali convenzioni avevano rappresentato l'evoluzione necessaria rispetto alla disciplina dettata dalla convenzione di Tokyo del 14 settembre 1963, che (per quanto concerneva le misure di cooperazione) si limitava a prevedere l'obbligo di adottare tutte le misure idonee alla restituzione dell'aeromobile oggetto di dirottamento al suo comandante legittimo e a garantire la prosecuzione del viaggio ai passeggeri ed all’equipaggio([4]). Del resto, tale disciplina era stata adottata sulla base di quello che era all'epoca lo stato dell'arte degli atti illeciti contro la sicurezza della navigazione aerea: certamente, al di là delle suggestioni che potevano derivare dall'impiego giornalistico dell'espressione «pirateria aerea», il fenomeno che si doveva allora fronteggiare si atteggiava in maniera totalmente diversa rispetto al reato di pirateria contemplato nelle leggi marittime, in quanto, il fine perseguito dai soggetti agenti non era quello dell'appropriazione del veicolo, e comunque l'azione non veniva posta in essere attraverso l'impiego di un altro veicolo([5]).
Ci troviamo oggi a dover fronteggiare una nuova
evoluzione degli atti criminali contro la sicurezza della navigazione, rispetto
al quale gli strumenti predisposti dalle menzionate convenzioni di Tokyo,
dell'Aja e di Montreal, non costituiscono un quadro normativo sufficiente([6]).
Infatti, tali strumenti, certamente tuttora per importanti in generale, perdono
tutta la loro la loro efficacia dissuasiva rispetto a terroristi che non
ricercano una via di scampo dopo aver compiuto la propria azione criminosa;
queste situazioni possono essere fronteggiate soltanto attraverso un'efficace
azione di prevenzione([7]).
Né, rispetto ad un terrorismo che opera nei termini che si sono descritti, e
che non sembra avere Stati di riferimento chiaramente identificabili, sembra
avere alcuna efficacia dissuasiva (a prescindere dalle perplessità sul piano
giuridico) la prospettazione della sospensione a titolo sanzionatorio dei
diritti di traffico, ventilata, su iniziativa statunitense, per gli Stati che
non avessero dato applicazione alle previsioni delle tre menzionate convenzioni
di Tokyo, dell'Aja e di Montreal, nella dichiarazione di Bonn del vertice del
1987 dei sette Paesi più industrializzati([8]).
Gli attacchi terroristici dell'11 settembre 2001 e, in precedenza, già l’esplosione in volo di un aeromobile della compagnia Pan American a Lockerbie (Scozia), nel dicembre 1988, sono diventati termini di riferimento necessari rispetto ai quali parametrare ogni discorso in una materia di sicurezza aerea([9]).
2.- All'epoca della redazione della Convenzione di Chicago del 7 dicembre 1944, su cui si fonda il quadro generale della disciplina dell’aviazione civile internazionale, non era nemmeno immaginabile il problema della sicurezza rispetto ad atti di terrorismo nei termini in cui si è poi sviluppato a seguito([10]), da un lato, della diffusione del trasporto aereo come trasporto di massa e, dall'altro, dell'acuirsi di varie situazioni di crisi che in qualche misura sfuggivano al controllo degli Stati: è proprio la sua diffusione che rende il trasporto aereo una cassa di risonanza estremamente appetibile per le organizzazioni terroristiche. Nei primi anni della diffusione del trasporto aereo civile, si sono tendenzialmente registrati, al più, episodi di indisciplina fra i passeggeri che, pur potenzialmente in grado di creare situazioni di pericolo per il volo, non erano finalizzati ad assumere il controllo dell’aeromobile([11]); in vari casi si trattava di vicende ascrivibili più al panico del volo, che non ad un intento criminale o comunque antisociale; nella maggior parte dei casi, si trattava di condotte che (diversamente da quelle poste in essere da terroristi) non erano pianificate prima dell’imbarco da chi le poneva in essere. Episodi del genere continuano ancora a registrarsi nella realtà odierna, nonostante il trasporto aereo sia diventato ormai una modalità comune di trasferimento delle persone, ma, certamente, essi non rappresentano l’elemento di maggior impatto fra i vari profili della sicurezza dell’aviazione civile., che ha assunto rilievo tale da dover essere anche oggetto dei lavori dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite([12]).
3.- Al termine italiano «sicurezza» corrispondono, nella lingua inglese, le due distinte espressioni di «safety» e di «security»: con la prima si fa riferimento alla salvaguardia dai rischi connessi all’esercizio del veicolo; con la seconda si fa riferimento alla salvaguardia dai rischi derivanti da interferenze illecite([13]). La distinzione è assai meno netta di quanto possa apparire in prima approssimazione: in realtà essa tende a sfumare, con il riconoscimento che si tratta comunque di due facce della medesima moneta([14]). Quest’ultima affermazione trova la sua dimostrazione sul campo. Si possono prendere ad esempio alcune delle condotte indisciplinate che sono state registrate nei passeggeri, che sicuramente costituiscono violazione delle norme di security, ma che hanno rilevanza anche sugli aspetti di safety: si pensi, così, al passeggero che continui a far uso di telefoni cellulari od altre apparecchiature elettroniche dopo la chiusura delle porte dell’aeromobile, rischiando di interferire con la strumentazione di bordo, o che, per non essere scoperto mentre viola il divieto di fumare nei bagni dell’aeromobile, metta fuori uso gli apparecchi rilevatori di fumo, per tacere di coloro che cerchino di aprire le porte in volo, o di rompere i finestrini([15]). Infine, va sottolineato come anche l’eventualità di un atterraggio imprevisto al fine di sbarcare un passeggero indisciplinato possa tradursi in un rischio per la sicurezza tecnica della navigazione([16]). D’altra parte, deve darsi atto che, nonostante la prossimità dei due concetti, dopo le vicende dell’11 settembre 2001, si è registrata una tendenza ad astrarre la gestione della security dall’ambito generale dell’amministrazione dei trasporti: così, negli Stati Uniti, con l’Homeland Security Act del 2002 («HSA») si è attribuito al neo-istituito Department of Homeland Security la competenza sulla Transportation Security Administration («TSA»), già istituita dall’Aviation and Transportation Security Act del 2001 nella sfera del Department of Transportation([17]).
4.- Tenuto conto di quella che era la realtà storica dell’epoca della sua redazione, e l’esperienza effettivamente maturata di impiego civile del mezzo aereo, è comprensibile come nella convenzione di Chicago del 1944 non si rinvengano norme specifiche in materia di security, salvo quanto previsto nell'art. 35, a proposito del trasporto di armi e munizioni da guerra, che non può avvenire se non dietro autorizzazione dello Stato o degli Stati di cui viene attraversato lo spazio aereo. Nelle medesima ottica anche va collocata anche la disciplina in materia di sorvolo ed atterraggio di aeromobili di Stato, di cui all’art. 3 della medesima Convenzione di Chicago e di impiego di velivoli senza guida di pilota, di cui al successivo art. 8, che contengono il divieto di attraversamento dello spazio aereo di ciascuno Stato, salvo sua specifica autorizzazione. Può poi certamente evocarsi, come disciplina rilevante in materia di sicurezza, l’art. 25 della Convenzione di Chicago, che prevede in generale l’obbligo per gli Stati contraenti di adottare tutte le misure possibili per prestare assistenza agli aeromobili in difficoltà, e per consentire l’adozione di tali misure, sotto il proprio controllo, all’esercente ed alle autorità dello Stato di registrazione degli aeromobili che si trovassero in difficoltà nel proprio territorio; non sembra dubitabile che nella nozione di «aircraft in distress» vada ricompreso anche l’aeromobile che si trovi in difficoltà in conseguenza di atti terroristici([18]). Infine, un qualche rilievo in materia esplicano anche l’art. 22, che impegna gli Stati contraenti ad adottare le misure idonee ad accelerare la navigazione aerea ed evitare agli aeromobili, agli equipaggi, ai passeggeri ed alle merci ritardi non indispensabili (ritardi che non devono essere provocati nemmeno dall’esercizio del diritto di visita, di cui all’art. 16), nonché gli artt. 69 e 74, che prevedono, rispettivamente, procedure di consultazione e misure di assistenza del Consiglio ICAO per migliorare i livelli (anche di sicurezza) delle strutture aeronautiche ed aeroportuali.
Occorre peraltro considerare come in qualche misura le vicende in cui un aeromobile sia assoggettato ad un dirottamento possano incidere sulla prevenzione delle collisioni nonché sull’espletamento dell’attività necessaria ad assicurare la regolare circolazione, materie che sono espressamente coperte dalla previsione dell’art. 37 della Convenzione di Chicago in materia di adozione di norme e procedure internazionali([19]). Più in generale, è da osservare che la security nell’ambito dell’aviazione civile rientra certamente fra le funzione cui è deputata l’ICAO, quali sono descritte, in particolare, nell’art. 44 della Convenzione di Chicago, alla lett. a), che impegna l’Organizzazione a perseguire il fine di assicurare «the safe and orderly growth of international civil aviation throughout the world»([20]).
5.- Peraltro, la prospettiva dell’impiego da parte di terroristi per colpire altri obiettivi([21]) può mettere di fronte alla prospettiva di dover impiegare la forza contro gli aeromobili civili dirottati, costringendo così a derogare a quel principio di civiltà giuridica che era stato raggiunto con l’art. 3-bis della Convenzione di Chicago, adottato dall’Assemblea generale dell’ICAO a seguito della tragedia del volo KAL 007, e che impegna gli Stati ad astenersi dall’uso delle armi verso gli aeromobili civili, a fronte del corrispondente obbligo di astenersi dall’impiego degli aeromobili civili per usi non confacenti([22]). Connessa alla security è certamente anche la previsione, contenuta nell’art. 4, che impegna gli Stato ad astenersi dall’utilizzare gli aeromobili civili per finalità incompatibili con quelle previste dalla stessa Convenzione di Chicago([23]).
6.- Con una risoluzione del 25 giugno 1986, il Consiglio dell’ICAO ha approvato il testo di una «model clause on aviation security» di cui gli Stati membri sono stati chiamati a tener conto nella negoziazione degli accordi bilaterali, con l’affermazione dell’obbligo di cooperazione nello specifico settore; è seguita poi, l’approvazione, da parte del medesimo Consiglio, con una risoluzione del 30 giugno 1989 di un modello standard di accordo bilaterale o regionale in materia di security([24]). Entrambe le risoluzioni sono state recentemente richiamate dall’Assemblea dell’ICAO, nell’ambito della trentatreesima sessione, svoltasi a Montreal dal 25 settembre al 5 ottobre 2001([25]).
7.- Il quadro delle misure preventive finalizzate al contrasto di atti di terrorismo contro aviazione civile internazionale è stato poi integrato dalla conclusione sotto gli auspici dell'ICAO della Convenzione di Montreal del 1° marzo 1991 sull’identificazione ai fini del rilevamento degli esplosivi plastici e in fogli([26]), che venne adottata sotto la spinta dell’emozione suscitata dalla vicenda di Lockerbie([27]).
8.- La sicurezza deve essere organizzata in ciascuno Stato, sulla base dei principi elaborati nell'ambito dell’Organizzazione dell'aviazione civile internazionale, specialmente a partire dagli anni 70, sotto l'impulso dell'organizzazione aviazione civile internazionale e, a partire dall'assemblea generale straordinaria del giugno 1970, convocata su iniziativa della confederazione elvetica. Nel corso di tale diciassettesima assemblea venne auspicata l'adozione di un annesso in materia di security, che divenne l’Annesso ICAO 17, predisposto dal Consiglio ai sensi dell'art. 37 della Convenzione di Chicago del 1944, venne adottato il 22 marzo 1974, con efficacia dal 27 febbraio 1975([28]). Tale Annesso prevede che ciascuno Stato adotti un proprio programma di sicurezza dell’aviazione civile, e che ciascun aeroporto abbia un proprio programma di sicurezza elaborato dall’autorità nazionale competente; prevede peraltro che programmi di sicurezza siano adottati anche dalle compagnie aeree, secondo le linee applicative dettate dal Security Manual for Safeguarding CivilAviation Against Acts of Unlawful Interference([29]).
9.- Il Consiglio dell’ICAO, nel corso della sua centosessantaseiesima sessione, il 14 giugno 2002, ha approvato nelle sue linee di base il Piano di Azione ICAO per l’incremento del livello di sicurezza mondiale dell’aviazione, che è stato sviluppato sulla base della Risoluzione A33-1 dell’Assemblea (Declaration of misuse of civil aircraft as weapons of destruction and other terrorist act involving civil aviation) e della dichiarazione della Conferenza ministeriale ad alto livello sulla sicurezza nell’aviazione, svoltasi presso la sede dell’ICAO dal 19 al 22 febbraio 2002, che contempla varie iniziative finalizzate all’incremento della sicurezza, per identificare e correggere le deficienze nell’applicazione degli standards ICAO in materia.
10.- Sembra peraltro di poter intravedere un pur timido mutamento di rotta rispetto all’esaltazione che, in passato, si era fatta anche in sede ICAO del ricorso alle privatizzazioni come supposto strumento ideale per garantire la maggior efficienza possibile anche rispetto ad attività relative alla sicurezza. Infatti, nell’ambito delle conclusioni della già menzionata Conferenza ministeriale sulla security convocata dall’ICAO il 19 e 20 febbraio 2002 si è ribadito il principio della responsabilità degli Stati per l’organizzazione di tali attività. E, del resto, anche negli Stati Uniti si è riconosciuta la necessità di rivedere globalmente l’organizzazione delle attività di security aeroportuale, precedentemente gestite nell’ottica della piena commercialization, sia pure assoggettate a verifica da parte della FAA([30]), sebbene non manchino voci ancora critiche al riguardo([31]). E così, negli Stati Uniti, alla vicenda delle Twin Towers è seguita l’adozione del già menzionato Aviation and Transportation Security Act del 2001, che ha fortemente innovato alla precedente legislazione (ed in particolare al titolo 49 dello United States Code), con la previsione di un maggior coinvolgimento federale dei servizi di sicurezza([32]), cui è poi seguito l’Homeland Security Act del 2002, che, come si è visto, ha ulteriormente inciso sulla struttura organizzativa della sicurezza dell’aviazione civile.
11.- In ambito ECAC devono essere ricordate le raccomandazioni relative la sicurezza l'aviazione civile la cui undicesima edizione risale al luglio 2003, per l'applicazione in ambito europeo dei principi dell’Annesso ICAO 17.
12.- Va poi ricordato, a livello comunitario, il regolamento 2320 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2002 che istituisce norme comuni per la sicurezza dell'aviazione civile; nonché il regolamento della Commissione 622/2003 del 4 aprile 2003 che stabilisce talune misure di applicazione delle norme di base comuni sulla sicurezza dell'aviazione. Per quanto concerne, in particolare, le procedure per lo svolgimento di ispezioni della Commissione nel settore dell’aviazione civile, va poi ricordato il regolamento 1486/2003 della commissione del 22 agosto 2003.
13.- Per quanto concerne la
situazione italiana, va ricordato che, in base all'art. 5 del d.l. 18 gennaio
1992 n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1992 n. 217
(«Disposizioni urgenti per adeguamento degli organici delle forze di polizia e
del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché per il potenziamento delle
infrastrutture, degli impianti e delle attrezzature delle forze di polizia»), è
stata prevista la possibilità dell'«affidamento in concessione dei servizi di
controllo esistenti nell'ambito aeroportuale, per il cui espletamento non è
richiesto l'esercizio di pubbliche potestà o l'impiego di apparecchi alle forze
di polizia» . Con il successivo art. 1 del d.m. (trasporti e navigazione) 29
gennaio 1999 n. 85 («Regolamento recante norme di attuazione dell'articolo 5
del decreto-legge 18 gennaio 1992 n. 9, convertito, con modificazioni, dalla
legge 28 febbraio 1992 n. 217, in materia di affidamento in concessione dei
servizi di sicurezza»), sono stati determinati i determinati i servizi di
controllo in ambito aeroportuale che possono essere affidati in concessione:
venne così inaugurata la stagione
dell’affidamento a privati delle funzioni di security in ambito aeroportuale, per quanto concerneva in
particolare il controllo dei passeggeri in partenza in transito, il controllore
del carico e dei bagagli al seguito dei passeggeri, nonché della merce e della
posta, sia pure sotto la vigilanza dell'ufficio della polizia di stato presso
lo scalo aereo([33]).
14.- Vanno segnalate, da ultimo, le prospettive che si aprono per quanto concerne la responsabilità, a fronte di un’attività di sicurezza che sia espletata su basi imprenditoriali, dal gestore aeroportuale, o da un soggetto che operi per suo conto([34]), ovvero da un soggetto che operi per conto del vettore([35]). Rispetto a quest’ultima ipotesi, come è stato rilevato da chi tale decisione ha commentato, non può condividersi la lettura dell’art. 24 della Convenzione di Varsavia data dalla Corte Suprema degli Stati Uniti nel caso El Al Israel Airlines, Ltd., c. Tsui Yuan Tseng,, che escluderebbe la possibilità di agire contro il vettore al di fuori del Sistema di Varsavia per qualsivoglia condotta (anche illecita) posta in essere dai preposti del vettore, in assenza di un «accident» (e quindi anche per gli abusi nell’attività di security pre-volo)([36]).
15.- In conclusione, occorre fare un cenno ad almeno una delle problematiche che devono essere affrontate in concreto nella predisposizione delle attività di contrasto del terrorismo. Punto estremamente delicato è quello del contemperamento delle libertà individuali con le esigenze di sicurezza collettiva. Va fatta al riguardo menzione della nota vicenda della tutela della privacy, rispetto ai dati sensibili, di cui il Dipartimento statunitense della sicurezza interna ha preteso, sulla base delle previsioni del già menzionato Aviation and Transportation Security Act del 19 novembre 2001 la trasmissione da parte delle compagnie aeree([37]), e che ha dato luogo ad un contenzioso con le istituzioni europee, per definire il quale è stato predisposto un testo di accordo fra Commissione europea e Stati Uniti, sul quale si attende proprio in questi giorni un voto definitivo del Parlamento europeo([38]). E può aggiungersi come qualche comprensibile perplessità sia sorta anche negli Stati Uniti con riferimento alla legittimità delle tecniche di profiling dei passeggeri([39]).