[ISSN 1825-0300]
N.
9 – 2010 – Memorie/Tradizione-repubblicana-romana-III
Istituto di Teoria e Tecniche dell’Informazione Giuridica
Consiglio Nazionale delle Ricerche
PER UN «PORTALE» DELLA DIFESA CIVICA
Sommario: 1. Bilanci
e prospettive. – 2. La rete civica oggi,
l’esempio della Toscana. – 3. La Carta
della difesa civica toscana. – 4. Difesa
civica locale: criticità e prospettive. – 5. Verso il Difensore civico nazionale. – 6. Il Defensor del
Pueblo: un modello per la difesa civica nazionale? – 7. Conclusioni operative.
1. – Bilanci e prospettive
Con vivo piacere porto il mio contributo a
questo seminario che è diventato una importante tappa di studio e di
approfondimento su temi di grande spessore, come quello dei diritti
fondamentali, che il nostro Istituto documenta da decenni. A tale tematica
è indissolubilmente legato il tema appassionante degli strumenti di
tutela dei diritti. In questo contesto s’inquadra la nostra
attività di ricerca oggi, che si sostanzia anche di alcune proposte
operative che rinnoviamo anche in questa sede.
Ho avuto modo di consultare una
pubblicazione del 1998 che riportava il dibattito che si era svolto in un
convegno di studi, presso l’Auditorium del Consiglio Regionale della
Toscana, nell’aprile del 1995, teso a celebrare i primi vent’anni
dell’istituzione del difensore civico toscano[1].
A distanza di 35 anni dalla sua istituzione, è opportuno, e
non solo per la difesa civica toscana, fare un bilancio propositivo per
cercare, anche con i nuovi sviluppi della tecnologia dell’informazione,
nuove strade e, soprattutto un modello di riferimento, che dia davvero al
difensore civico quegli strumenti che possono essere decisivi nel compiere il
suo ruolo istituzionale. La Toscana è stata, infatti, la prima Regione a
prevedere il Difensore civico nel proprio Statuto (art. 61), deliberato dal
Consiglio Regionale il 26 novembre 1970, modificato con deliberazione del
Consiglio Regionale n. 16 del 2 marzo 1971 e approvato dal Parlamento Nazionale
con Legge 22 maggio 1971 n. 343, pubblicata in G.U. 148 del 14 giugno 1971. La
previsione statutaria lasciava ampi margini di autonomia al legislatore
regionale, che istituì l'ufficio del Difensore civico con L.R. n. 8 del
21 gennaio 1974, poi modificata con L.R n. 49 del 17 agosto 1977.
Di fatto il Difensore civico aveva scarsi
poteri istruttori ed il suo intervento si limitava alla possibilità di
chiedere notizie agli uffici circa lo stato dei procedimenti, se pur con la
possibilità di chiedere al funzionario regionale competente: "l'esame congiunto della pratica".
Anche se i poteri dell'Ufficio erano
scarsamente incisivi, l'autorevolezza dei Difensori civici che rivestivano la
carica, e la volontà di aiutare comunque i cittadini che si rivolgevano
all'ufficio, hanno fatto sì che il Difensore civico estendesse la
propria azione anche al di là delle competenze istituzionali. Da un lato
nei confronti della Regione, dall'altro soprattutto nei confronti degli uffici
periferici dello Stato. In ogni caso, nella pubblicazione prima citata, era
già acutamente avvertita la necessità di avere un profilo
più marcato, una chiara definizione delle competenze, perché
ciò che poteva essere ottenuto con le capacità e
l’abnegazione del difensore civico, non risolveva il vizio di partenza di
una figura eccessivamente sfumata, dal profilo indefinito che finiva per
pregiudicarne l’operato ed anche la visibilità presso i cittadini.
Per questo negli anni successivi, con opportuni provvedimenti la Regione
Toscana ha ampliato e definito gli ambiti di operatività del suo
difensore civico. Infatti con la L.R. n. 36 del 1983 sono state affidate al
Difensore civico della Regione Toscana competenze in materia di sanità
rispetto alle Unità Sanitarie Locali (oggi Aziende Regionali).
Nel 1991, con la L.R. n. 22 del 1990 sono state
affidate al Difensore civico competenze anche nel settore della tutela degli
immigrati extracomunitari.
Tuttavia è solo con la L.R. n. 4 del
1994 che al Difensore civico sono stati finalmente riconosciuti poteri
più incisivi nell'istruttoria delle pratiche, assimilando le sue
caratteristiche a quelle tradizionali dell'Ombudsman europeo.
Con la L.R. n. 127 del 1997, all'art. 16,
poi, si è conferito al Difensore civico il potere di intervenire anche
nei confronti degli Uffici periferici dello Stato, estendendo competenze che di
fatto già informalmente esercitava.
Successivamente sono stati affidati al
Difensore civico compiti particolari per quanto attiene la tutela del diritto
di accesso. In questo settore, assai delicato, dell’accesso
all’informazione, si misura l’efficienza di questa istituzione, in
un ambito assai delicato che concerne il diritto all’informazione che in
una società così configurata, come la nostra, è elemento
essenziale e prioritario a tutela dei diritti della persona[2].
L'art. 56 del nuovo Statuto Regionale
disciplina in modo più dettagliato le competenze del Difensore civico,
ponendo precise garanzie di indipendenza e autonomia dell'Istituto e
riformandone il ruolo rispetto anche alla rete toscana della difesa civica
locale.
2. – La rete civica oggi, l’esempio della Toscana
Su 287 Comuni presenti in Toscana ben 251 prevedono nel loro
Statuto il Difensore civico. Ad oggi quasi la metà delle amministrazioni
locali, compresi cinque capoluoghi di provincia, dispongono della difesa civica.
Una rete territoriale che è fra le più diffuse nel panorama
nazionale. Non tutti gli Enti locali toscani, però, hanno eletto un
proprio Difensore civico.
Molte amministrazioni si sono associate nominando un unico
Difensore civico, oppure hanno stipulato convenzioni con il Difensore civico
della provincia o con l'ufficio del Difensore civico della Regione. I Difensori
civici locali possono fare da tramite per inoltrare al Difensore civico
regionale le istanze di sua competenza.
Fra i Difensori civici locali della Toscana è attiva una
fitta rete di scambi e di collaborazioni. Le crescenti domande dei cittadini,
la complessità delle dinamiche socio-economiche ed i nuovi processi di
decentramento amministrativo, hanno portato, in Toscana, nel dicembre del 1998,
a trasformare questa collaborazione in un vero e proprio organismo associativo,
la «Conferenza permanente dei Difensori civici toscani», quale sede
di consultazione e di coordinamento su scala regionale. Fanno parte della
Conferenza Toscana, presieduta dal Difensore civico regionale, i Difensori
civici nominati dai Comuni, singoli o associati, dalle Province e dalle
Comunità Montane.
Como vedremo, in seguito, la necessità di coordinarsi
è la naturale risposta insita nella frammentazione
dell’istituzione sul territorio. Per tale motivo la legge regionale 4/94
(art. 3, c. 3) attribuisce al Difensore
civico della Regione Toscana la funzione di coordinamento
dei Difensori civici istituiti dai Comuni, dalle Province e
dalle Comunità Montane, una sorta di piramide operativa per meglio
corrispondere alle esigenze dei cittadini.
La Conferenza è un organismo
consultivo volto alla valorizzazione di ogni singola esperienza e all'autonomia
del ruolo istituzionale dei Difensori civici locali, aperto al dialogo con le amministrazioni
locali e con le molteplici formazioni sociali e del volontariato impegnate
nella tutela dei diritti umani e di cittadinanza, oltre che alla crescita dei
collegamenti a livello interregionale ed europeo. Da molto viene auspicato un
effettivo coordinamento con le sempre più numerose organizzazioni a
tutela dei cittadini e dei consumatori. In questa vasta platea di sigle
è davvero facile perdersi per il cittadino alle prese con un problema
concreto: non mancano, infatti, le associazioni o le strutture che si pongono,
formalmente al suo servizio, ma rimangono oscure ai più le loro sfere di
competenza, le modalità operative. Da qui, ribadisco, la
necessità di una ricognizione sul campo che potrebbe concretizzarsi
nella creazione di un archivio di dati, di facile consultazione, che
costituisca un primo ausilio a disposizione del cittadino e che permetta una
visione chiara, dettagliata e puntuale degli enti, organizzazioni varie
presenti ed operanti nel campo della tutela dei diritti. Da informazioni direttamente
ricevute, emerge chiaro che, talvolta, il cittadino, pur disponibile ad una
tutela extragiudiziale, rimane perplesso ed indeciso di fronte al quadro
sovrabbondante, ma sostanzialmente caotico delle organizzazioni, spesso
private, di tutela.
La Conferenza dei Difensori civici della Toscana assicura il
proprio contributo sul terreno delle riforme e della semplificazione
amministrativa, con proposte, ricerche e documenti nei settori di competenza,
orientati al rafforzamento degli strumenti di tutela e alla modernizzazione
dell'azione pubblica e al rispetto dei principi di imparzialità,
equità, efficienza e trasparenza.
3. – La Carta della difesa civica toscana
È stata approvata il 27.9.2004 dalla Conferenza difensori
civici della Toscana. Nonostante il ritardo che l’Italia sconta in questo
settore (è l’unico paese europeo a non avere ancora istituito il
difensore civico nazionale), si può dire che il Difensore civico
rappresenta ormai un istituto “consolidato” nel diritto
internazionale e comunitario.
I documenti internazionali richiamati, ed
in particolare la risoluzione del Consiglio d’Europa definiscono le
caratteristiche fondamentali dell’organo di tutela e le sue principali
competenze. Il difensore civico deve essere autonomo, indipendente, imparziale,
deve cooperare con tutti gli organismi che operano nel settore della difesa
extra-giudiziale dei diritti. La sua funzione non è solo quella di
assistere il cittadino, in un’ottica eminentemente conciliativa (di
mediatore appunto), ma anche quella di stimolare l’Amministrazione ad
adottare comportamenti virtuosi, facendosi promotore di buona amministrazione.
Tutti possono accedere gratuitamente ai servizi offerti dal difensore civico.
Il Difensore civico, infine, deve essere dotato dei poteri necessari per
esercitare efficacemente la propria azione (diritto di accesso agli atti
dell’amministrazione inadempiente, potere di intervenire d’ufficio,
previsione di sanzioni a carico delle amministrazioni che non collaborano).
Nel nuovo Statuto regionale, approvato in seconda lettura in data
19.7.2004, oltre a delineare in modo più puntuale (specie se confrontato
con l’art. 61 del vecchio Statuto che lo aveva
“pionieristicamente” introdotto nel nostro ordinamento) la figura e
le funzioni del Difensore civico regionale, rinvia ad una legge apposita il
compito di promuovere “l’istituzione della difesa civica
locale”. Il riconoscimento a livello statutario di un sistema integrato
di difesa civica, auspicato anche nella Risoluzione del 5.6.2002 approvata dal
Congresso delle Regioni, risponde all’esigenza di definire, nel rispetto
dell’autonomia locale, un sistema generalizzato di difesa civica a
“rete”, improntato ai principi di sussidiarietà, adeguatezza
e coordinamento fra difesa civica regionale e locale, allo scopo di rendere
effettiva ad ogni livello la tutela del difensore civico per tutti i cittadini
e per ogni altro soggetto titolare di diritti, nei confronti degli atti e dei
comportamenti di tutti i soggetti che esercitano funzioni pubbliche.
4. – Difesa civica locale: criticità e prospettive
Le funzioni che la legislazione regionale e
quella statale nel tempo hanno attribuito all’organo si differenziano
spesso tra loro per tipologia e natura.
Questo contribuisce a rendere problematica
la collocazione dell’organo in un preciso modello istituzionale di
riferimento, che, di conseguenza presenta aspetti di ambiguità, se non
di criticità, relativamente all’autonomia ed indipendenza
necessarie nell’adempimento delle funzioni.
La stessa Corte Costituzionale nella sentenza n. 112/2004, pur
criticando l’istituto non offre soluzioni al riguardo. Un rafforzamento
effettivo della funzione di tutela non giurisdizionale degli interessi e dei
diritti dei cittadini, che al di là di altre funzioni accessorie, sembra
essere quella predominante e tipica del difensore, conduce ad una sua precisa
collocazione nell’ambito degli organi di garanzia (e non in quelli di
controllo), la cui indipendenza, oggettiva e soggettiva, rappresenta fattore
essenziale per una tutela che è effettiva solo se garantita da soggetti
che operano in condizione di terzietà rispetto ai destinatari del suo
intervento e agli istanti. Tutto ciò nel momento in cui nella
società attuale vi è un diffuso bisogno della difesa civica in
generale e, soprattutto sul territorio dove si misurano nuove sfide legate
anche alla presenza di una società multietnica. Inoltre il difensore
civico, rafforzando la garanzia dell’effettiva tutela dei diritti e degli
interessi, costituisce un elemento essenziale per la trasparenza e la
correttezza dei rapporti tra la pubblica amministrazione ed i cittadini e tutti
coloro che sono interessati dall’azione dei pubblici poteri,
nonché per l’ammodernamento ed il buon funzionamento
dell’amministrazione stessa.
Dopo la riforma del titolo V della Costituzione, con
l’attribuzione ai Comuni ed agli altri enti locali della
titolarità delle funzioni amministrative, secondo i principi di
sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, e la conseguente
accentuazione del ruolo chiave di soggetti primari di riferimento per i
cittadini e tutti gli utenti dei pubblici servizi, è più che mai
necessario che la figura del difensore civico trovi pieno riconoscimento
nell’ambito degli statuti e delle altre fonti normative degli enti locali.
Oltre a rafforzare la sua funzione
fondamentale di garante della trasparenza e della imparzialità
dell’agire amministrativo, occorre al tempo stesso formalizzare e
valorizzare un’altra funzione che il Difensore civico, su impulso di
pressanti istanze sociali, svolge di fatto fin dalle origini: quella di
informazione, orientamento e tutela nei confronti delle categorie deboli.
Questi principi si ritrovano negli Statuti dei Comuni e delle Province toscane.
Abbiamo già avuto modo di segnalare,
in precedenti interventi, quali sono, a nostro parere i punti cardine su cui
far leva per fare sì che la difesa civica possa costituire un sicuro
punto di riferimento per i cittadini in materia di tutela dei diritti[3].
Li possiamo così riassumere:
a) Autonomia e indipendenza dell’organo,
non solo in linea di principio ma assicurata dalla assegnazione di idonee
garanzie in termini di risorse umane, finanziarie e tecnologiche.
b) Istituzione associata del difensore civico
tra più enti quale via preferenziale, specialmente per i Comuni di
minori dimensioni, per la risoluzione dei problemi sopra richiamati, anche
tramite le opportunità offerte dalla normativa regionale in materia di
gestioni associate.
c) Convenzioni tra enti di dimensioni maggiori
(Regione, Provincia, Comunità Montane) e piccoli Comuni per assicurare
la difesa civica in una dimensione capillarmente territoriale.
d) Ambito di competenza aperto non solo ai
cittadini ma a tutti i residenti ed utenti dei pubblici servizi; la
possibilità di tutela deve riguardare necessariamente anche i servizi
pubblici gestiti da società concessionarie, società partecipate o
controllate dall’Ente locale e da soggetti privati. Va ricordato che
molti servizi pubblici sono stati privatizzati in questi anni, tuttavia se
l’ente gestore del servizio pubblico è privato, ovviamente, non lo
è il servizio erogato che è e resta privato, quindi il difensore
civico è competente ad intervenire per assicurare la tutela non
giurisdizionale del cittadino utente. L’Ente locale deve, nell’atto
di concessione prevedere l’obbligo per il nuovo, eventuale soggetto
gestore di dover rispondere ai cittadini e ai difensori civici. Questo, dai
primi esiti, pare un settore assai delicato, visto il contenzioso che si
è aperto, per lo meno in Toscana, in questo settore tra gli Enti erogatori
di servizi pubblici e l’utenza.
e) Favorire la ricerca di soluzioni; la
correzione delle cattive pratiche nell’azione amministrativa e la
diffusione di quelle buone; l’assistenza dei soggetti più deboli
nei rapporti con la PA; l’intervento può essere su istanza di
parte o anche d’ufficio.
f) Diritto di accesso, con vincolo di
riservatezza, agli atti necessari per la comprensione del caso (ciò
costituisce peraltro un vincolo normativo ai sensi della legislazione nazionale
sull’accesso), senza limite del segreto d’ufficio, e facoltà
di convocare il personale amministrativo interessato con possibilità di
esame congiunto della pratica anche con l’interessato. Su questo tema
s’inquadra la proposta che a nome del nostro Istituto abbiamo formulato
alla rete dei difensori civici della Toscana, ma, più in generale, anche
al Coordinamento nazionale dei Difensori civici, offrendo tutto il supporto
tecnologico essenziale per facilitare, come vedremo in seguito, questo diritto
di accesso da parte dei cittadini. Il progetto si configura come un portale
aperto che possa interagire, con facilità di interfaccia, con gli utenti
(cittadini e non).
Ritengo, alla luce di tutta questa
esperienza, che, pur con tutti i limiti ormai noti e ribaditi, i difensori
civici operanti sul territorio regionale costituiscono nel loro insieme una
rete di tutela, informazione, consulenza, collaborazione al servizio di tutti
gli utenti e delle stesse amministrazioni locali. Un primo, capillare quanto
significativo livello di tutela civica su cui rimodulare, facendo tesoro della
loro esperienza, proposte concrete per arrivare alla figura di un Difensore
civico nazionale, con un robusto connotato costituzionale che possa veicolare e
racchiudere, al massimo livello, questo patrimonio di esperienze, cercando,
altresì, di correggere anche i limiti, che hanno contraddistinto
l’azione dei Difensori civici sul territorio[4].
5. – Verso il Difensore civico nazionale
Da alcuni anni, per l’esattezza tre, il Difensore civico
della Toscana con una solenne cerimonia in Regione, apre l’anno civico
regionale. L’occasione è quella di dare alcune anticipazioni sulla
relazione di competenza per l’anno appena trascorso. Il 20 febbraio 2009,
Giorgio Morales ha aperto ufficialmente l’anno civico regionale 2009,
facendo il bilancio dell’istituto, esponendo i problemi più
rilevanti e, soprattutto, ribadendo la necessità di far conoscere questa
istituzione che, nonostante l’incremento delle pratiche trattate,
è ancora, pur in Toscana, dove esiste da oltre 35 anni, poco conosciuta.
I tratti salienti della sua relazione, presentata in Consiglio
regionale, come di norma, entro il 31 di marzo, tracciano una ''Difesa civica
toscana all'avanguardia'' rispetto al resto del Paese, eppure ''ancora debole e
poco conosciuta''. ''La nostra è stata la prima regione nel 1974 ad
istituire la figura del difensore civico e vanta una copertura territoriale di
oltre l'ottanta per cento''. Alcuni numeri debbono far riflettere sulla
distanza che esiste tra la copertura locale e la mancanza di una figura di
riferimento nazionale che permetta all’Italia di colmare il divario che
la separa dalle altre nazione della Comunità, ad esempio, dove è
presente una figura nazionale di riferimento con un robusto profilo
costituzionale.
Gli uffici civici comunali, provinciali, di
comunità montane lavorano anche per diffondere la conoscenza di questo
importante istituto. Alla rete della difesa civica, che in Toscana è
capillare, deve essere riservata maggiore attenzione da parte delle istituzioni
perché le relazioni annuali che ciascun ufficio predispone, contengono
materiale ricco di idee, riflessioni e statistiche sulle quali l'azione
amministrativa dovrebbe concentrarsi.
Proprio su questo punto potrebbe inserirsi
il portale documentario proposto dal nostro Istituto che avrebbe il compito
precipuo di far circolare informazione non solo tra i difensori stessi, ma
anche verso i cittadini che sono i destinatari privilegiati di questa
istituzione. Infatti, come attenti osservatori sul territorio, i difensori
civici rappresentano quella semplificazione, quella trasparenza, quella
diversità di approccio alla pubblica amministrazione, chiesta da
più parti. Tuttavia ad un fervore di iniziative (dibattiti, convegni,
pubblicazioni) particolarmente vivaci sul territorio locale, ancora oggi
scontiamo una certa arretratezza culturale a livello nazionale e ciò
risalta ancor più drasticamente se si valuta la diffusione massiccia e
continua che gli istituti di mediazione e conciliazione hanno avuto a partire
dalla seconda guerra mondiale non solo in Europa, ma anche in altri continenti,
specialmente nell’America latina dove la tradizione romana del tribunato
della plebe sembra aver trovato una logica, naturale continuità nella
definizione dei ruoli e dei compiti del Defensor
del Pueblo[5].
6. – Il Defensor del Pueblo: un modello per la
difesa civica nazionale?
La costituzione spagnola del 1978,
precisamente al capitolo IV (De las
garantías de las libertades y derechos fundamentales), art. 54,
recita: Una ley
orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo,
como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para
la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto
podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta
a las Cortes Generales[6].
Nella pagina web citata in nota, si possono vedere le
competenze di questo Istituto che, ovviamente per i tratti generali non si
discosta dalle analoghe figure europee. Tuttavia per situazioni intrinseche
alla Spagna, che con la costituzione del 1978 usciva dall’isolamento
franchista e cercava di fondare la propria attenzione su strumenti di
più alta democrazia, la connotazione e le finalità di questa
istituzione presentano aspetti originali volti a garantire e contemperare l’equilibrio
dei diversi poteri in favore del cittadino.
Per questi motivi la figura del Defensor
del Pueblo spagnolo è diventata il modello di riferimento per i
Paesi latinoamericani. Nelle costituzioni di questi paesi, successive al 1978,
è presente la Defensoría
del Pueblo con caratteristiche che si rifanno al modello spagnolo.
Si possono consultare con buon profitto i diversi siti web
ufficiali dei diversi paesi latinoamericani: esistono dei profili non sempre
pienamente convergenti, ma in tutti la figura del Defensor del Pueblo è pienamente ancorata alla Defensoría del Pueblo una
istituzione costituzionale. Se, tra i tanti paesi, ci soffermiamo, ad esempio,
su questa istituzione presente in Ecuador, si nota che questa era prevista
all’art. 96 della precedente costituzione in vigore fino al 1998.
Successivamente la Defensoría viene
formalizzata dall’art. 214 della costituzione vigente che è
entrata in vigore nell’ottobre 2008, con una precisa caratterizzazione
essendo definita organo di diritto pubblico, con giurisdizione nazionale, personalità
giuridica ed autonomia amministrativa e finanziaria. Ovviamente questa
Istituzione avrà dei delegati decentrati in ogni provincia del Paese e
sarà presente anche all’estero per i cittadini dell’Ecuador
ivi residenti o soggiornanti.
Per dare una idea, seppur sommaria, della
definizione e collocazione dell’Ufficio di Defensor del Pueblo nel quadro di un assetto costituzionale tale da
costituire motivo di utile riflessione critica per noi in Italia, possiamo
esaminare più da vicino il testo medesimo. Il predetto art. 214 si trova
inserito all’interno del Capitolo V che riguarda la “Funzione di
trasparenza e controllo sociale” che comprende gli articoli che vanno dal
204 al 216, facenti capo a 5 distinte Sezioni, tutte incentrate sulla vigilanza
ed il controllo sull’operato delle Pubbliche amministrazioni.
Particolare interesse suscita l’art.
215 che, per completezza di informazione è opportuno riprodurre
integralmente.
Art. 215.- La Defensoría del Pueblo
tendrá como funciones la protección y tutela de los derechos de
los habitantes del Ecuador y la defensa de los derechos de las ecuatorianas y
ecuatorianos que estén fuera del país. Serán sus
atribuciones, además de las establecidas en la ley, las siguientes:
1. El patrocinio, de oficio
o a petición de parte, de las acciones de protección,
hábeas corpus, acceso a la información pública,
hábeas data, incumplimiento, acción ciudadana y los reclamos por
mala calidad o indebida prestación de los servicios públicos o
privados.
2. Emitir medidas de
cumplimiento obligatorio e inmediato en materia de protección de los
derechos, y solicitar juzgamiento y sanción ante la autoridad
competente, por sus incumplimientos.
3. Investigar y resolver,
en el marco de sus atribuciones, sobre acciones u omisiones de personas
naturales o jurídicas que presten servicios públicos.
4. Ejercer y promover la vigilancia del debido proceso, y
prevenir, e impedir de inmediato la tortura, el trato cruel, inhumano y
degradante en todas sus formas.
7. – Conclusioni operative
Nella sua storia ormai più che quarantennale,
l’Istituto di Teoria e Tecniche dell’Informazione Giuridica (ITTIG)
del Consiglio Nazionale delle Ricerche, già “Istituto per la
Documentazione Giuridica” (IDG), ha sempre rivolto un’attenzione
particolare alla documentazione dei “Diritti fondamentali della
persona” e, tra questi, soprattutto al “Diritto alla vita”,
al “Diritto alla qualità della vita” e al “Diritto
all’ambiente”. Soprattutto nell’ultimo decennio, poi, sono
stati svolti studi e sviluppate ricerche anche nel campo del “Diritto
all’informazione”, considerato nel più ampio contesto
dell’effettività del diritto, anche sotto la spinta di quelle
nuove esigenze e di quella acuita sensibilità che hanno progressivamente
indotto la comunità civile a essere sempre più attenta
all’uso di strumenti di controllo e di tutela, tali da consentire il
pieno esercizio dei diritti riconosciuti.
L’innovazione tecnologica,
considerata nel suo complesso ma anche nella varietà e
molteplicità dei suoi effetti, ha reso sempre più disponibili
strumenti sempre più efficaci e di agevole utilizzo e s’inserisce
a pieno titolo in questo quadro in quanto ha sicuramente stimolato e favorito
lo sviluppo sociale e istituzionale in atto, nella direzione della
partecipazione democratica e dell’efficienza e trasparenza della Pubblica
Amministrazione.
Nel contesto, sopra sinteticamente
delineato, un ruolo importante è svolto, poi, dalla Rete WWW internet.
In essa, tuttavia, se da una parte si deve riconoscere che l’informazione
giuridica abbonda (talvolta in modo esagerato), per altro verso si deve anche
ammettere che non sono ancora operativamente disponibili quegli strumenti
informatico-documentari di orientamento e controllo che, concepiti e proposti
dal giurista documentalista, permetterebbero all’utente, anche non
qualificato, di raffinare e gestire la massa imponente, ma quasi sempre informe
e caotica dell’informazione giuridica disponibile in Internet.
In questo contesto e con questi presupposti
uno studio documentario avanzato sulla difesa civica potrebbe, agevolmente,
inserirsi in un’attività documentaria da tempo svolta presso
l’ITTIG nel campo dei diritti fondamentali e della loro tutela. Sono
state formulate in diversi consessi alcune proposte operative concrete che autorevoli
collaborazioni istituzionali potrebbero sicuramente valorizzare, soprattutto
nella prospettiva della più volte auspicata creazione, anche in Italia
così come nella stragrande maggioranza di tutti gli altri Paesi europei,
di una figura di Difensore civico nazionale. La proposta di un portale
unificato della difesa civica in Italia nasce da un’esperienza
scientifica di tipo documentario nel settore specialistico della tutela dei
diritti fondamentali anche allo scopo di migliorare il livello di
effettività dei diritti. I diritti dei cittadini risultano pienamente
tutelati solo nelle ipotesi in cui i soggetti pubblici agiscano nel pieno
rispetto dei principi costituzionali; viceversa, quando ciò non dovesse
avvenire, anche solo per incuria o per errore, è compito del Difensore
civico intervenire, nella sua funzione d’intermediario con riferimento al
caso concreto sottoposto al suo giudizio, ma eventualmente anche sulla base dei
poteri d’iniziativa d’ufficio conferitigli dalla legge istitutiva.
A questo punto, l’auspicio è
che questo III Seminario di studi, organizzato in occasione del MMD
Anniversario del giuramento della plebe al Monte Sacro, nel luogo simbolo del
Campidoglio, possa valere anche come stimolo alla verifica e al coordinamento
di attività e realizzazioni che, pur inserite in contesti diversi e in
apparenza lontani, devono invece funzionalmente convergere e integrarsi.
Sul piano strettamente operativo, nella
prospettiva di una possibile collaborazione tra Difesa civica nazionale e
Progetti di ricerca CNR all’interno del Dipartimento
“Identità Culturale”, ci si limita qui a segnalare, come
primo punto di riferimento interno, la base documentaria già acquisita
nel nostro Istituto consistente in un complesso strutturalmente articolato di banche
dati specialistiche in tema di “Diritto alla vita” “Diritto
alla qualità della vita” (VIPD – Vita Indipendente per le
Persone con Disabilità: 6 Banche dati costantemente integrate e
aggiornate, con più di 4.500 documenti, oltre a Siti Web e Bibliografia tematica),
“Diritto alla vita” (Archivio BIG, Archivio dati
sull’interruzione della gravidanza con circa 20.000 documenti),
“Diritto all’ambiente e all’informazione ambientale”
(Archivio BIGA, Bibliografia Giuridica dell’Ambiente, contenente circa
5.200 unità documentarie tratte da volumi e articoli della pubblicistica
italiana in materia; Guida telematica ELIOS - Environmental Legal Information Observatory System, comprensiva di
oltre un migliaio di schede descrittive di siti Web, nazionali e internazionali, attinenti al diritto all’ambiente
e all’informazione ambientale).
Un primo passo potrebbe essere quello di
enucleare, all’interno dell’ingente mole documentaria già
gestita dall’Istituto, una massa di dati potenzialmente già
accessibile, ma anche di fornire a un’utenza generalizzata chiavi di
ricerca concettuale capaci di reperire dati specialistici all’interno
d’ingenti raccolte elettroniche di dati giuridici tipologicamente
differenziati (legislativi, giurisprudenziali, dottrinali). Nella prospettiva
delineata sembra, anzi, si debba privilegiare il profilo strumentale rispetto a
quello meramente contenutistico e informativo. Infatti, come è stato
ormai ampiamente dimostrato negli studi di valutazione dei sistemi informativi
giuridici, le carenze, lamentate riguardano gli strumenti per il reperimento
concettuale dell’informazione giuridica specialistica (Thesauri, Indici semantici, Ontologie),
piuttosto che la quantità e la qualità della massa documentaria
disponibile.
Gli scenari in cui potrebbe collocarsi un
Progetto operativo nel campo della Difesa civica nazionale, dunque, potrebbero
muovere dalla semplice raccolta documentaria per poi procedere verso la
costruzione di strumenti semantici per l’organizzazione e il reperimento
concettuale dell’informazione specialistica. A un livello di
coordinamento superiore dovrebbero, invece, essere sviluppate iniziative
documentarie più complesse e integrate, in grado di raccordare le
diverse fonti informative attualmente esistenti nella Rete per potere offrire
ai cittadini non solo le informazioni, ma anche i servizi di un Portale
unificato e integrato.
Il Progetto riproposto in queste pagine
potrebbe, almeno in una prima fase, concretizzarsi nella realizzazione di un
“Osservatorio telematico” in materia di Difesa civica, a livello
sia italiano che comunitario e internazionale. Ciò importerebbe la
creazione, gestione e aggiornamento di una base di dati, liberamente
accessibile in rete, contenente la descrizione strutturata dei diversi siti Web creati dai Difensori civici locali,
oltre che di quelli corrispondenti ai livelli di coordinamento attualmente
esistenti. Tale Osservatorio, opportunamente integrato con i vari servizi e
strumenti d’interazione utilizzabili in Rete (Mailing Lists, Forum, News, ecc.), potrebbe costituire un
punto di riferimento specialistico, coordinato e unificato, per
l’informazione e il dialogo con gli utenti.
Successivamente, la base documentaria
dovrebbe essere integrata mediante lo sviluppo di una fitta rete di
collegamenti ipertestuali ai materiali normativi, giurisprudenziali e
dottrinali pertinenti, oltre che alle banche di dati relative alle diverse
tematiche coinvolte, in modo da procedere gradualmente alla realizzazione di un
vero e proprio “Portale nazionale della Difesa civica”, sempre
nella prospettiva di poter avere strumenti certi di tutela del cittadino nel
suo difficile compito di esercitare compiutamente quei diritti che gli sono
stati riconosciuti.