N. 5 – 2006 –
Contributi
Médiateur de la Republique de
France: frontiera per la
salvaguardia dei cittadini. Esame del rapporto del 2000
natasha
shehu
Università di
Tirana
Indice: 1. Le Médiateur de la
République de France nel 2000. – 2. Processualità del Médiateur e la difesa dei
cittadini. – 3. La mediazione di prossimità. – 4. La prospettiva dei ‘difensori civici’ e del
Médiateur. – 5. L’attività del Médiateur vista dal
Rapport 2000. – 6. Médiateur e Giustizia. – 7. Riforme.
– 8. Diritti dell’uomo e contesto internazionale.
1. – Le Médiateur de la
République de France nel 2000
La necessità di assicurare ai singoli
una salvaguardia penetrante nei confronti degli atti delle Pubbliche
Amministrazioni spiega il crescente interesse per gli istituti che propongono
forme nuove di tutela dei cittadini e tra essi alle varie figure di ombudsman.
In questo ambito assume un risalto specifico il
Mediatore della Repubblica francese, sia per la penetrante attività
svolta sia per la sua ampia diffusione come modello di difensore degli interessi dei singoli.
Il Médiateur ha peculiarità che
lo differenziano dagli altri ombudsman,
compreso quello svedese
che costituisce l’archetipo di tutte le figure di ombudsman.
Preceduto da un acceso dibattito
fu introdotto il 3 gennaio del 1973. Esso
nacque come un organo indipendente diretto al rafforzamento
dell’attività della Pubblica Amministrazione piuttosto che al
controllo di essa,
in alcuni punti più vicino al sistema inglese che a quello svedese.
Derivarono da queste premesse alcune caratteristiche
differenzianti del mediatore francese, quali:
la nomina dal Consiglio dei Ministri e non dal
Parlamento;
la non rinnovabilità del mandato;
l’inamovibilità dalla carica;
la sottrazione alla Magistratura del giudizio
sugli atti compiuti dal Médiateur nell’esercizio delle sue
funzioni;
la totale esclusione di possibilità di
interferire su una questione rimessa all’esame dei giudici;
l’esclusione della possibilità di
ricorso diretto da parte dei cittadini e la, conseguente, necessità
della presentazione dei ricorsi tramite un parlamentare.
In conseguenza il Mediatore si prospettò
come una istituzione anomala e particolare, inserita con caratteri innovativi
nella specificità del sistema francese,
all’interno del quale ben presto si pervenne ad affermare che esso non
era assimilabile ad un Organo dell’Amministrazione ed a sottolineare la
sua indipendenza totale e l’alto grado di autonomia a lui riconosciuto.
2. – Processualità del
Médiateur e la difesa dei cittadini
Va osservato subito che il Mediatore venne
proposto in un’ottica processuale, con l’idea di creare una
istituzione destinata a modellarsi nel corso del tempo e ad evolversi in
funzione delle esigenze che si sarebbero via via prospettate.
Di questo sono stati consapevoli sia il
legislatore che la dottrina e soprattutto il Médiateur.
La ‘processualità’ della
istituzione e dei compiti che la caratterizzano è costantemente tenuta
presente e richiamata dall’attuale Mediatore, Bernard Stasi, il quale, ad
esempio, nell’ultimo Rapporto del 2000 già nella presentazione
accentua lo sviluppo e le trasformazioni del suo istituto, che egli arriva
definire un “chantier”.
Il risultato è che oggi il
Médiateur ha compiti e struttura molto estesi, sempre piú
penetranti ed ha accolto alcune delle istanze che erano state rifiutate al
momento della sua istituzione.
In particolare per la difesa delle
libertà e dei diritti dei cittadini il Médiateur ha già
assunto e sempre piú tende ad assumere un ruolo decisivo.
Fin dal 1981 il Médiateur dichiarava di
volersi proporre come difensore diretto del popolo e delle libertà;
in tal modo il filtro dell’attivazione ad opera dei parlamentari tendeva
ad essere superato, secondo un processo che da un lato tendeva a rinsaldare il
legame tra Médiateur e Parlamento, dall’altro portava a dare a
questi libertà di iniziativa anche al di fuori dell’attivazione da
parte di una richiesta di qualche senatore o deputato, là dove il
Médiateur stesso ravvisasse l’opportunità di intervenire a
difesa di situazioni dannose per i singoli o la collettività. Il cammino
intrapreso per tale via è incessante ed ha portato ad un’ultima
significativa tappa nel 2000, i cui risultati, giustamente sottolineati nel
Rapporto 2000,
spinge il Médiateur (B. Stasi) ad affermare che, in generale, il ruolo
degli ombudsmans risieda nel
“contribuer à une certaine mondialisation des droits des
citoyens”.
A questo ed al punto di arrivo raggiunto nel
2000, con la dcra, si ispira il rapporto del Médiateur del 2000, nel
quale è ancora viva l’eco della soddisfazione per l’ultimo
riconoscimento legislativo. In effetti esso sembra coronare le estensioni del
ruolo del Médiateur, dandogli un posto ormai chiaro e definito
“dans l’ensemble institutionnel français”.
Invero l’insieme delle modifiche fa
sì che il Médiateur in Francia oggi sia considerato un partner necessarie, la cui importanza è sottolineata dalla crescita
dei casi sottoposti al Médiateur, passati da 1773 al momento della sua
istituzione (nel 1973) a 53706 nel 2000, e dal fatto che di essi sono andati a
buon fine almeno l’85%; il che dimostra che l’intervento del
Médiateur è ben accetto.
Il Médiateur è consapevole della
impennata assunta oggi dal suo ruolo: nato per proteggere l’utente contro
gli arbitri dell’Amministrazione, nella pratica odierna, esso appare
piú appropriato alla veste di difensore
dei diritti dei cittadini. Il che, come coglie di sé lo stesso
Médiateur, è il risultato di un’evoluzione logica ed
ineluttabile: invero, sebbene i reclami sottoposti al Médiateur raramente
concernono direttamente il rispetto delle libertà individuali, le
difficoltà amministrative lamentate mettono effettivamente in
discussione l’esercizio dei diritti, come nel caso degli stranieri, che
in misura crescente si rivolgono al Médiateur, soprattutto per questioni
relative all’entrata ed alla permanenza nel Territorio francese
o comunque relative alla loro situazione in Francia.
Perciò egli, guardando
retrospettivamente, ritiene che il 2000 sia stato caratterizzato da avvenimenti
determinanti per il futuro dell’Istituzione del Mediatore della
Repubblica. In quell’anno si sono realizzate, infatti, due tappe che,
essenziali per l’assetto dell’istituto in difesa sempre piú
penetrante dei cittadini, meritano di essere segnalate: l’adozione della
legge relativa ai diritti dei cittadini in riferimento alle loro relazioni con
l’amministrazione (dcra) e l’introduzione ed applicazione della mediazione
di prossimità, in partenariato (insieme) con il ministero incaricato
della Città.
Della dcra si è già fatto cenno;
va però ribadita la sua portata profondamente innovativa fortemente
sottolineata nel Repporto 2000, per il raggiunto allineamento del
Médiateur alle omologhe figure straniere, per l’ufficializzazione
dell’articolazione territoriale dell’istituto, per la
possibilità di attivarsi autonomamente per l’adozione dei
provvedimenti opportuni ad evitare situazioni cause di iniquità ed,
infine, per la possibilità di cercare ascolto presso l’opinione
pubblica ed il Parlamento, estendendone le funzioni in riferimento a tutte le
persone che si trovino in Francia e non solo dei cittadini:
il che appare un’eco evidente del riconoscimento dei diritti
dell’uomo, ormai consolidato in Europa e, piú in generale, in
campo internazionale.
3. – La mediazione di prossimità
Della mediazione di prossimità va detto
che essa proietta l’istituzione in una dimensione che travalica il
rapporto, pur mantenuto stretto, con il Governo ed il Parlamento, dandogli la
possibilità di interagire direttamente con le istituzioni locali e
finisce, in ultima analisi, per configurare in concreto il rapporto diretto con
i cittadini.
Essa si sta realizzando in accordo con il
Governo, nello specifico con il Ministro per la Città, in
conformità ad una decisione del comitato interministeriale della
Città del 14 dicembre 1999, secondo da quattro principi: una piú
grande vicinanza dei cittadini, legata particolarmente all’installazione
dei delegati in locali situati nel cuore dei quartieri in difficoltà; un
reclutamento ampio dei delegati, inglobante allo stesso tempo persone
provenienti sia dal settore pubblico che da quello privato, aventi, se
possibile, conoscenze giuridiche ed esperienza delle situazioni di precarietà;
un’azione coordinata di tutti i delegati di un dipartimento per rendere
un miglior servizio ai cittadini; un’azione congiunta con il ministero incaricato
della Città; misura, questa, che s’iscrive nel movimento generale
di riforma dei servizi pubblici e di modernizzazione dello Stato decisa dal
Governo.
In questa ottica sono stati previsti 300
delegati da nominare progressivamente, dei quali al momento del Rapporto 2000
ne risultavano nominati 103.
La loro importanza emerge dalla quantità dei casi da essi esaminati ed
in continuo aumento, dalla varietà e complessità dei reclami
esaminati
e dal fatto che hanno prodotto una considerevole diminuzione dei casi
sottoposti all’esame diretto del Médiateur.
Il quale ha con essi un rapporto di collegamento reciproco e si occupa dei casi
che non abbiano potuto trovare soluzione presso i delegati locali,
mentre rinvia ai delegati i casi per quali ritiene piú facile trovare
una soluzione in sede locale; di modo che può dirsi che tra
Médiateur e delegati vi è un positivo rapporto di
complementarietà, che prevede anche lo stimolo affinché i
delegati formulino proposte di riforme e suggerimenti per il miglior
funzionamento delle Prefetture, attraverso un contatto dialogico costante e
sempre vivo.
Il conseguente ruolo del Médiateur viene
dunque articolato in una serie di connessioni che, miranti alla migliore tutela
dei cittadini e in via piú generale dei residenti, persegue
l’equità e la ‘giustezza’ dei provvedimenti e
contribuisce ad avvicinare il diritto all’etica, le norme
all’interesse dei cittadini e degli uomini. All’uopo al
Médiateur si riconosce da un lato una presenza sul Territorio francese,
dall’altro gli si consente di aprirsi al mondo attraverso una crescente
attività internazionale. La ragione principale di questa apertura internazionale
dipende dalla moltiplicazione delle richieste di mediazione nei Paesi, sempre
piú numerosi, che s’impegnano in un processo di democratizzazione
con il desiderio di rafforzare lo stato di diritto. La nascita di una
istituzione indipendente avente per compito di risolvere amichevolmente i
conflitti tra i cittadini e l’amministrazione, in effetti, è
considerata, su tutti i continenti, come una tappa essenziale e nello stesso
tempo un segnale forte nella strada della costruzione o del consolidamento di
uno stato democratico.
Queste proiezioni spingono l’istituzione
del Médiateur ben oltre il limite del rapporto con gli Atti della
Pubblica Amministrazione e potrebbero adombrare, nel futuro, un ruolo di
Autonomia anche sul piano internazionale: il quale potrebbe rivelarsi
importante ove si affievolisca la forza assorbente dello Stato nazionale, ad
esempio a seguito dell’avanzamento della Comunità europea,
nel cui seno il Médiateur potrebbe da un lato rappresentare le ragioni
dei singoli, dall’altro tutelare questi di fronte a decisioni adottate
senza rispettare le loro aspettative e specificità
‘regionali’.
Già oggi al Médiateur si
presentano questioni nuove che nascono dalla mancata armonizzazione tra
normativa nazionale e normativa comunitaria. Si tratta comunque di questioni
che vengono risolte all’interno dell’ordinamento francese tenendo
conto del recepimento o della vincolatività delle Direttive comunitarie
o del diritto proveniente dai Trattati comunitari; tuttavia è dato modo
di cogliere talora una certa tensione tra il diritto francese e le attese dei
singoli,
spesso tutelate i sede comunitaria.
4. – La prospettiva dei ‘difensori
civici’ e del Médiateur
Rispetto ad essa il Médiateur è chiamato
a svolgere un compito di delicata interposizione, che pone interrogativi sul
suo ruolo e sulla sua figura in futuro.
Il fatto è che come lo stesso Médiateur dichiara nel Rapport 2000
e peraltro appare nella dcra il Médiateur tende ad inserirsi nel
contesto internazionale in forme sempre piú strette comportanti
l’omologazione con le altre figure di ombudsmans.
Ebbene in essi il dibattito sul futuro di quelle istituzioni è appena
cominciato, perché alla crescita impetuosa ed all’espansione di
fatto delle prerogative dei vari ‘difensori’
non ha corrisposto una confacente elaborazione teorica; la quale appare ancora
quasi embrionale:
ciò in gran parte è dovuto al fatto che il riferimento principale
all’istituto dell’ombudsman
è equivoco e limitante,
perché oggi vi è bisogno di un riferimento piú radicale,
in grado di attuare il passaggio da uno Stato incentrato sulla sovranità del Parlamento ad uno
Stato fondato sulla sovranità del
popolo, realizzando il passaggio dei cittadini dalla condizione di ‘sudditi’
o ‘governati’ a quella di ‘co-amministratori’.
Solo così si possono delineare nuovi scenari e pensare a figure attuali
e profondamente legati all’individuo ed alle sue prerogative sovrane.
Sui quali a dire il vero i riflettori sono
già accesi: infatti non sono mancate proposte radicalmente innovative,
suggestionate dal fascino del Tribuno della plebe della Res Publica romana, che farebbero leva su uno statuto proprio,
diversificato da ogni Organo del Potere e fondato direttamente
sull’elezione popolare.
Certamente il Médiateur deve fare i
conti con le sue caratteristiche che fin dalle origini origini
certamente lo collocano all’interno dell’Organizzazione, senza
nessuno di quei connotati ‘esterni’ peculiari del Tribunato romano.
Vorrei qui sottolineare che
l’approfondimento teorico non può basarsi sulle decisioni giurisdizionali,
ma deve andare oltre a cercare soluzioni che scaturiscano dalla visione degli
ordinamenti nella realtà contemporanea,
al cui interno la questione sta ricevendo indiretta soluzione dalla incessante
e progressiva estensione dei compiti di queste istituzioni.
5. – L’attività del
Médiateur vista dal Rapport 2000
Perciò appare opportuno guardare il
Médiateur dal ‘di dentro’, esaminando la sua concreta attività
attraverso le forme della sua organizzazione e gli obiettivi perseguiti.
Un aspetto che va subito posto in evidenza
è quello dell’efficienza e della tempestività
dell’esame dei reclami. Essa è dovuta ad una azione di costante
assistenza dei ricorrenti
ed ad una efficiente organizzazione dell’istituto, articolato in settori.
Ciascuno dei quali assume competenze specifiche ed adatte a risolvere sia le
questioni ricorrenti sia questioni di nuovo tipo, quali quelle derivanti dal
viluppo normativo o dalla salvaguardia dei diritti dell’uomo.
Un breve esame di essi fa comprendere come
attraverso loro si sia realizzata la copertura dei casi che interessano i
cittadini in modo da far acquisire a ciascun settore competenze tali che possono
assicurare una rapida risposta alle attese dei reclamanti.
Tutte le questioni che non richiedano
competenze speciali sono affidate al settore ‘Affari generali’
(age), con competenza pluridisciplinare.
Al settore ‘Agenti pubblici/pensioni’ affluiscono i reclami
presentati dagli agenti pubblici cessati dalle loro funzioni e che non mettono
in discussione l’esercizio del potere gerarchico e disciplinare
dell’amministrazione.
L’attività del settore “Fiscale” rappresenta
all’incirca il 25 % dei reclami ricevuti dal Mediatore della Repubblica.
Egli istruisce i reclami presentati sia dalle persone fisiche che da quelle
morali – società ed associazioni – nell’ambito della
fiscalità, del canone televisivo e dell’indennizzo dei Francesi
rimpatriati.
Il settore “Sociale” istruisce i reclami relativi al sistema di
protezione sociale in senso largo che concerne tutte le branche della sicurezza
sociale (malattia, famiglia, vecchiaia etc.), l’assicurazione di disoccupazione
e le politiche di impiego ed inoltre l’aiuto sociale e la
solidarietà nazionale (garantita da rendite minime, aiuti diversi agli
anziani o handicappati …) ed è quello che ha sostenuto il peso
piú gravoso, avendo dovuto occuparsi del 30% di tutti i reclami.
Ciò a causa di una legislazione sociale abbondante ed in sviluppo
continuo che copre l’insieme dei “rischi sociali”, mentre gli
organismi sociali sono anche chiamati a gestire prestazioni numerose e varie,
facendo riferimento a regole sempre piú complesse.
6. – Médiateur e Giustizia
Un discorso a parte merita il settore
‘Giustizia’, unificato con l’ ‘urbanizzazione’ in
considerazione della mole di contenzioso amministrativo che sovente si sviluppa
nella materia dell’urbanistica.
Di fronte all’ovvio dovere di astensione
da ogni interferenza con la gestione della giurisdizione vi è un campo
nel quale la ‘Giustizia’ intesa come ‘organizzazione’
può divenire oggetto di controllo: è quello delle liti che
oppongono una persona fisica o morale al servizio pubblico della giustizia,
intendendo per servizio pubblico della giustizia non solo l’attività
dei tre componenti del Ministero della Giustizia (servizi giudiziari, amministrazione
penitenziaria e protezione giudiziaria della gioventù), ma anche quella
delle professioni che partecipano all’azione della giustizia come i notai,
gli avvocati, i procuratori, gli uscieri o ancora i mandatari liquidatori.
Inoltre vi è l’importante mondo delle carceri, dove si apre uno
spazio considerevole per l’attività del Médiateur, che
è spesso, qui come in altri campi, di assistenza e consulenza.
Ma, piú in generale, va osservato che
l’articolo 11 co. 1 della legge n° 73 del 3 01.1973 impediva al
Médiateur ogni intervento riguardo ad una procedura instaurata presso un
tribunale. Nel 1976
si tempera la tassatività di quel divieto (apparso troppo duro nella pratica
per il fatto che frapponeva ostacoli ad una possibile soluzione amichevole
della contesa) consentendo al Médiateur di intervenire anche su una
questione sottoposta all’esame dei giudici, ma non per interferire nella
causa, bensì solo per suggerire soluzioni congrue
all’Autorità Amministrativa coinvolta nel giudizio e fissare un
termine per l’esecuzione in ogni caso di mancata esecuzione del giudicato,
denunciandone la mancata ottemperanza nel suo ‘Rapporto’ e
pubblicandolo nella Journal officiel.
In conseguenza il Médiateur può
interagire con la gestione della Giustizia pretendendo il rispetto dei giudizi
favorevoli ai cittadini e prospettando transazioni ispirate
dall’equità. Egli infatti è dalla legge investito del
perseguimento dell’equità, la quale, sebbene sia difficile da
definire, talora può essere contrario o diversa dalla legalità. I
giudici devono perseguire la legalità ed in questo la legge prevede
assoluta liberta e non ammette nessuna interferenza. Ma ciò non esclude
una valutazione di equità, affidata al Médiateur. Come è
stato sottolineato dalla giurisprudenza e dalla dottrina il giudizio ed il
reclamo presentato al Médiateur non sono procedimenti paralleli e
concorrenti. Essi hanno oggetto diverso e possono ben coesistere: l’uno,
infatti, mira a porre termine ad una lite applicando le disposizioni della
legge, l’altro, invece, mira a persuadere le parti a concordare una soluzione
mediata ed ispirata all’equità, per la quale, ove richiesto, il
Médiateur può definire le modalità.
Cosicché il Médiateur, senza alcuna pretesa di interferire sul
giudizio in atto, può proporre raccomandazioni proprie sia in merito al
diritto del quale la Pubblica Amministrazione intenda avvalersi, sia in merito
alle conclusioni davanti al giudice, così come, nel caso di esito
favorevole, può anche suggerire soluzioni concordate e piú benevoli,
di là dal diritto puro e semplice applicato dal giudice. Di modo che
l’Amministrazione può essere invitata a non trarre tutte le
conseguenze di una sentenza i cui effetti appaiano tuttavia manifestamente
iniqui. Così come l’Amministrazione può essere sollecitata
a concedere una soddisfazione parziale o totale al ricorrente senza insistere
nell’eventuale giudizio già intrapreso. In conclusione, può dirsi che il
Médiateur ha un suo peculiare diritto d’intervento motivato dal
cattivo funzionamento della ‘stretta legalità’ e di
evidenziazione di situazioni di iniquità.
È questo, va detto subito, comunque, un
campo difficile e ‘minato’, che si precisa solo attraverso la
soluzione dei casi concreti, poiché le nozioni di ‘cattivo
funzionamento della Giustizia’ e di ‘equità’ non sono
definibili a priori, né con legge né per via giurisprudenziale:
esse sono demandate al prudente apprezzamento dello stesso Médiateur,
con l’ausilio della Dottrina, avendo presente che l’equità
è prevista come base per le decisioni della Corte Europea per i diritti
dell’uomo e ad essa si ispira e sempre piú si rifarà anche
il Médiateur.
La possibilità riconosciuta dalla dcra
al Médiateur di ingiungere all’Amministrazione di eseguire una
sentenza, evidentemente favorevole al reclamante, appare complementare alla
disposizione contenuta nella stessa legge, all’art. 17, con la quale si
accelera l’iter di pagamento delle somme dovute ai cittadini a seguito di
procedimento giudiziario
ma con una portata piú ampia, poiché non circoscritta alle
decisioni a contenuto pecuniario. Il dcra, in ultima analisi ha introdotto un
doppio regime, che è rigido per le condanne al pagamento di somme di
denaro ed elastico e rimesso all’iniziativa del singolo ed al successivo
apprezzamento del Médiateur per l’esecuzione di sentenze a
differente contenuto.
Il punto è molto importante e su di esso si sofferma il Médiateur
lamentando che anche per il 2000 i reclami legati alla mancata esecuzione delle
sentenze di condanna nei confronti delle pubbliche amministrazioni sono stati
numerosi e non sono diminuiti, pur dopo l’approvazione della dcra, che
completa uno sforzo costante del legislatore francese, soprattutto a datare dal
1995; egli cita un caso significativo del quale si è dovuto occupare nel
2000.
Si tratta di una questione sulla quale il
Médiateur era intervenuto già l’anno precedente per
chiedere l’esecuzione di una sentenza del Consiglio di Stato a favore di
un parrucchiere al quale l’Amministrazione, nel caso costituita dalla
Commissione nazionale sui parrucchieri, aveva negato l’autorizzazione
all’apertura di un salone per l’esercizio della professione.
Malgrado l’interessato, ricorrendo contro il diniego, avesse ottenuto
ragione dal Consiglio di Stato, l’Amministrazione rifiutava di dargli la
dovuta autorizzazione. In conseguenza l’interessato ricorreva al
Médiateur, il quale attivava la procedura prevista all’art. 11 co.
2 della legge del 73-6/1973,
convinse l’Amministrazione a concedere l’autorizzazione richiesta.
Non solo! L’Amministrazione si convinse che la sua interpretazione era
troppo restrittiva e decise di accogliere le tesi del Médiateur
consentendo di preservare i piccoli saloni indipendenti specialmente nelle zone
rurali o da parte di soggetti non in grado di affrontare le spese previste per
aprire un salone secondo le normative piú recenti, che prevedono
l’impiego di personale avente uno speciale brevetto di parrucchiere.
Il caso è un chiaro esempio di come il
Médiateur riesca a svolgere l’azione di migliore avvocato di un
cittadino e nel tempo stesso di difensore dei diritti di un’intera
categoria, incidendo quindi non solo sul caso a lui sottoposto ma innovando
nell’interpretazione e nell’applicazione del diritto, sulla base
dell’equità e del superamento del formalismo. La felice soluzione
della questione pone però inquietanti interrogativi sul comportamento di
chi è chiamato ad applicare il diritto e che sovente si arrocca su posizioni
astratte e lontane dal buon senso, creando una frattura tra
‘interpreti’ ed ‘fruitori’ del diritto. Frattura che
giustifica la funzione degli Ombudsmans,
così come del Médiateur. Il fatto è che c’è
bisogno di ridefinire cosa debba essere ‘diritto’.
La questione che la riflessione sollecita
è di tanta portata che non può essere affrontata in questa sede.
Certo appare che l’esame del rapporto del Médiateur fa capire
quanto sia necessaria la funzione di interpreti che si ispirino a quello che,
con formula immaginifica, viene indicato come ‘diritto vivente’
e che, ‘autorevolmente’,
possano seguire l’evoluzione del diritto adattandolo alla realtà
ed agli effettivi interessi dei suoi destinatari.
7. – Riforme
Il potere di proposizione di riforme, attribuito
al Médiateur già dall’art. 9 della legge istitutiva e
più marcatamente dalla dcra, non è il più conosciuto da
parte dei cittadini che, ovviamente, sono più interessati
all’accoglimento dei loro dossiers che non all’azione di
prevenzione a carattere generale. Tuttavia esso si avvia ad essere uno degli
aspetti piú significativi dell’attività del
Médiateur ed in prospettiva quello che mette in discussione i suoi
legami, pur sempre piú deboli, con l’Amministrazione. Infatti il
Médiateur viene a porsi come un vigile controllore della vita sociale e
giuridica, assicurandone sviluppo e modernità.
A dire il vero la facoltà di potere
proporre riforme non è esclusiva del Médiateur, poiché
anche altre Autorità hanno tale facoltà, ma quella del
Médiateur ha una duplice originalità: è l’unica ad
essere diversificata nell’oggetto, perché non è riferita ad
una materia specifica ed è l’unica a dare vita ad un
‘regolare seguito’
Oggi il potere di proporre riforme trova solida
base sulla nuova redazione dell’art. 9 della legge del 3 gennaio 1973 il
quale enuncia in maniera piú dettagliata le competenze del Mediatore
della Repubblica, distinguendo meglio quelle che attengono ai suoi compiti di
mediazione individuale da quelle del suo compito riformatore.
Mentre la vecchia redazione mescolava
strettamente le prerogative proprie a ciascuno di questi due compiti, la
redazione attuale della legge dcra mira a presentare in forma molto piú
chiara le differenti categorie d’intervento del Mediatore della
Repubblica: il primo capolinea riguarda la mediazione individuale, il secondo
concerne le proposizioni che possano porre fine alle disfunzioni di un servizio
pubblico, mentre il terzo prevede la possibilità di avanzare proposte di
modifica di un testo legislativo o regolamentare per mettere fine alle
situazioni di iniquità generate dalla sua applicazione.
Si noterà ugualmente che la legge dcra
opera un allargamento puntuale delle competenze del Mediatore della Repubblica
riguardo alle riforme, completando la seconda frase dell’ultimo capolinea
dell’art. 9 della legge del 3 gennaio 1973 allo scopo di dare al
Mediatore della Repubblica la possibilità di rendere pubbliche le
proposte di riforma per le quali egli non abbia ricevuto risposte soddisfacenti
nel termine fissato.
L’allargamento in modo piú
incisivo delle competenze del Mediatore della Repubblica riguardo alle riforme
risulta anche dalla soppressione di ogni riferimento alla necessità
della preesistenza di un reclamo (in precedenza prevista nei capoversi uno e
due dell’articolo 9 della legge del 3 gennaio 1973). La soppressione
della regola del “filtro parlamentare” che ne deriva permette
ormai, nel solo campo delle riforme, il ricorso diretto del Mediatore della
Repubblica e consente l’autoinvestitura, cioè la possibilità
di agire ‘a modo suo.
La percezione di quanto ciò sia stato
importante e dirompente si ha ricordando le limitazioni della situazione
precedente alla legge dcra.
L’assenza di ogni menzione alla
necessità di un precedente reclamo del quale sia stato investito il
Mediatore della Repubblica (nelle nuove disposizioni definenti il suo potere di
riforma) ha per prima conseguenza quella di sopprimere ogni restrizione al
potere di proporre riforme. Il quale si potrà fondare
sull’esperienza personale, sulle notizie che il Médiateur
acquisisce in occasione dei tanti contatti con l’Amministrazione, con le
‘Associazioni, con i sindacati, con le imprese. Il Médiateur
può anche far sue eventuali proposte parlamentari di riforme, con lo
scopo di favorire la loro riuscita, conferendo loro la speciale procedura detta
di ‘seguito’, che accompagna le sue proposte;
in questi casi il Médiateur, pur ricordando l’origine della
proposta, non è vincolato ad essa e, come nei casi di proposte di sua
iniziativa, rimane libero (quando lo ritenga opportuno) di modificarne il
contenuto.
Quanto il Médiateur si sia avvalso dei
nuovi poteri e l’opportunità della sua iniziativa risaltano da uno
sguardo delle proposte di riforma formulate.
Nel 2000 il Médiateur ha avanzato venti
proposte, che val la pena di richiamare brevemente per capirne la positiva
incidenza per i cittadini.
Il primo intervento è avvenuto in tema
di diritti personali, su un tema di recente attualità, non prevedibile
al momento della formazione delle norme sullo stato civile: l’identità
dei transessuali,
per i quali si verifica una discordanza tra l’aspetto fisico e la loro
documentazione, nel periodo compreso tra la trasformazione fisica dei soggetti
ed il riconoscimento, per via giudiziaria, del nuovo stato civile.
Il Médiateur ha chiesto al Guardasigilli di emanare congrue disposizioni
per consentire agli interessati di utilizzare la procedura di cui
all’art. 60 del Codice Civile, che consente il cambiamento del nome.
Le successive quattro proposte sono intervenute
per venire incontro ad alcune situazioni nelle quali possono venirsi a trovare
i lavoratori.
In un caso si è intervenuto per meglio
informare i funzionari che avessero prestato parte del proprio lavoro nel
settore privato riguardo all’indennità di fine rapporto, che non
poteva essere piena nel caso di congedo al 60° anno.
Nel caso di specie il Médiateur si è trovato ad affrontare la
difficoltà derivante dal fatto che gli eventuali interlocutori (le casse
previdenziali) non appartenevano all’Amministrazione quindi non rientravano
nel campo delle sue competenze. Questo aspetto, che mostra uno dei limiti
dell’attuale configurazione del Médiateur, è stato superato
indirizzando la richiesta al Ministro per la Riforma dello Stato e per il
decentramento, chiedendogli di curare che i soggetti interessati siano
avvertiti espressamente delle conseguenze del loro eventuale congedo a 60 anni.
Il Médiateur ha ritenuto opportuno
chiedere maggiore elasticità ed armonizzazione tra le norme che
subordinano la concessione dell’esonero dal pagamento dei contributi per
il reclutamento di un primo salariato alla previa dichiarazione di assunzione.
Nello specifico egli ha suggerito di fissare un termine minimo a favore del
datore di lavoro o,comunque, in caso di mancato rispetto del termine previsto,
di attenuare il rigore della norma che prevede la perdita dell’esonero
per tutti i ventiquattro mesi previsti dalla legge, consentendo una riduzione pro rata, in rapporto al ritardo della dichiarazione..
Le persone riconosciute malate ma tuttavia in
grado di lavorare non possono beneficiare del sostegno concesso alle persone
disoccupate ma disponibili all’assunzione anche immediata di un lavoro.
Perciò il Médiateur, considerato che bisogna distinguere i malati
che effettivamente non sono in grado di lavorare da quelli che lo sono,
ha proposto una procedura mirante a selezionare, tra i richiedenti di un
impiego iscritti nella categoria 4 e beneficianti d’indennità
giornaliere di sicurezza sociale, quelli per i quali la ripresa di
un’attività professionale è medicalmente auspicabile, allo
scopo di accordargli un sostegno equivalente a quello di cui beneficiano i
disoccupati disponibili ad assumere immediatamente il lavoro, secondo una
valutazione affidata ad un collegio medico presso le casse di sicurezza
sociale, in modo che le persone così scelte possano beneficiare del
pieno concorso dei servizi dell’anpe nelle loro richieste di
reinserimento professionale, sia che si tratti di proposta di stages, di
bilanci di competenza o di ricerche d’impiego propriamente detto.
Una proposta mira ad estendere agli operai
dello Stato, che vogliono prendere un congedo per motivi di famiglia in
occasione dell’adozione di un fanciullo, le condizioni di accesso
piú favorevoli dei quali già beneficiano i funzionari: ciò
infatti è richiesto dall’equità che esige parità di
trattamento tra i lavoratori.
Il Médiateur è intervenuto per
sollecitare la possibilità che i lavoratori provenienti dal settore
agricolo possano mantenere la facoltà di pagare in base ad un calcolo
annuale del percepito e non riferito a piú anni, come in altri settori,
in relazione ai quali chiede l’estensione del regime, piú favorevole,
previsti per il settore agricolo.
In riferimento al quale con altra proposta si chiede di sopprimere
l’annualità dei carichi sociali delle imprese agricole,
proponendone un calcolo pro rata temporis.
Mentre chiede che il regime del pagamento mensile delle pensioni
d’invalidità e dei relativi servizi sia esteso anche ai lavoratori
agricoli non salariati, al posto dell’attuale pagamento trimestrale sia
esteso anche ad altri lavoratori
Un’attenzione specifica è stata
riservata all’apprendistato, con un proposta diretta ad addossare le
spese della formazione a chi la eroga, garantendo così la gratuità
della formazione, in conformità alle indicazioni del codice del lavoro.
Altre proposte tendono a migliorare piú
direttamente la condizione delle persone, sia riguardo alle questioni di
‘stato’ sia riguardo all’accesso agli studi ed al diritto
alla salute.
Un problema di recentissima attualità,
divenuto piú acuto anche a seguito delle nuove tecniche di concepimento,
concerne il segreto della filiazione. Di fronte alle numerose richieste di
figli che vogliono conoscere le proprie origini o di madri che vogliono
ritrovare i loro figli il Médiateur si è convinto della
opportunità di proporre di non dare piú al segreto sulla filiazione
un carattere sempre definitivo, garantendo alle madri in condizioni di bisogno
una protezione adatta alle loro necessità. Per evitare il “tutto o
niente” in materia di segreto e tener conto del fatto che, in numerosi
casi, la domanda della madre porta alla conservazione del segreto famigliare
nei confronti di tutto o di parte dell’entourage famigliare, ma non del
fanciullo, il Mediatore della Repubblica suggerisce di adottare una formula di
“parto con discrezione” rispondente a questo tipo di bisogno.
Ancora in tema di ‘stato civile’ si
pongono due proposte. L’una mira a risolvere le difficoltà incontrate
dalle persone delle quali si conosca solo l’anno di nascita per le
divergenze concernenti la fissazione convenzionale del loro giorno e mese di
nascita.
L’altra tende a porre fine ad una disuguaglianza di trattamento di cui
sono vittime le persone delle quali non si conoscano i genitori ed il cui stato
civile sia di ‘non adottati’, fornendo loro un atto di nascita che
si sostituisce al certificato di origine che attualmente sta al posto di quello.
Riguardo ancora allo stato civile delle persone
si segnale la proposta mirante a facilitare, attraverso la modifica degli artt.
862 e 1712 del codice Generale delle imposte, l’esecuzione delle sentenze
di divorzio pronunciate su richiesta di entrambi i coniugi e prevedenti il
versamento di una prestazione compensativa in capitale.
A favore dei giovani bisognosi si pone una
proposta che mira ad agevolare l’accesso alle borse di studio scolastiche
per i figli di genitori titolari di pensioni d’invalidità o di
sussidio per adulti handiccappati, attribuendo loro lo stesso punteggio
previsto per i figli di genitori affetti da lunga malattia o in congedo di
lunga durata.
La salute delle persone, di fronte alle nuove
forme di morbosità e di assistenza, richiede l’intervento
penetrante del Médiateur.
La relativa recente scoperta dell’epatite
C pone nuove problematiche, tra le quali quella dei trattamenti rimborsabili.
Allo stato attuale del diritto, sebbene la scoperta qualitativa del genoma si
inserisce nell’ambito delle analisi previste dalla biologia medica,
ciò non avviene riguardo alla quantificazione del carico virale e della
determinazione del genotipo del virus. Orbene, la realizzazione sistematica di
questi due esami prima di prescrivere l’interferone è stato
raccomandato da ben due conferenze sull’epatite C, che hanno sottolineato
che le analisi in questione sono i principali fattori predittivi della risposta
al trattamento e, a questo titolo, sono indispensabili per scegliere le
modalità di questo trattamento e particolarmente della sua durata.
Tenuto conto del costo elevato di questi esami e del loro carattere imperativo
in termini di salute pubblica, il Mediatore della Repubblica ha chiesto il loro
inserimento nel protocollo precitato, perché diventino a carico delle
assicurazioni per malattia.
E sempre per rispondere adeguatamente alle nuove necessità assistenziali
il Médiateur ha chiesto di includere nella lista delle spese di
giustizia le spese relative alle medicine per le persone guardate a vista, alle
cure infermieristiche loro dispensate ed alla nutrizione che gli è
riservata.
Un’interessante proposta dimostra
chiaramente come il Médiateur non si limiti a salvaguardare i cittadini,
ma persegue la difesa di tutti, anche quindi degli stranieri. Con
l’ultima proposta avanzata nel corso del 2000 il Médiateur punta a
modificare le disposizioni dell’articolo D. 511-2 del codice della
sicurezza sociale, che riservano il beneficio delle prestazioni famigliari per
i bambini stranieri residenti in Francia a coloro che vi sono nati o che sono
stati ammessi al soggiorno a conclusione di una procedura di ricongiungimento
famigliare, allo scopo di tener conto delle nuove possibilità di
ammissione regolare di fanciulli stranieri introdotte dalla legge dell’11
maggio 1998.
Anche il campo della Giustizia è stato
oggetto di proposte significative.
Una prima richiesta è diretta ad
ottenere una modifica delle condizioni nelle quali le persone riconosciute
insolvibili possono essere dispensate dall’esecuzione di una misura di
costrizione corporale pronunciata nei loro confronti, o la soppressione di
questa misura. L’importanza di questa proposta è notevole
perché si inserisce direttamente nell’azione a salvaguardia della
libertà delle persone.
A garanzia dei ricorrenti in un ricorso
amministrativo il Médiateur chiede che il rispetto delle date limite ed
i termini imperativi applicabili ai ricorsi indirizzati ad una giurisdizione
amministrativa, in caso di invio per posta, sia stimato con riferimento alla
data risultante dal sigillo postale e non piú, come oggi si usa, la data
alla quale la corrispondenza è timbrata come arrivata dalla cancelleria
della giurisdizione.
A difesa del consumatore è stata
avanzata una proposta con la quale il Médiateur tende a non far
applicare piú il termine di decadenza di due anni, previsto
dall’articolo L. 311-37 del codice dei consumi per le liti relative ad un
credito per il consumo concesso a chi invochi – generalmente per via di
eccezione – l’irregolarità dell’offerta preliminare di
credito o al giudice che intenda far valere d’ufficio questa irregolarità.
8. – Diritto dell’uomo e contesto
internazionale
Si è già notato come sia proprio
la proiezione nel contesto internazionale ad esigere la proiezione del
Médiateur alla difesa diretta dei diritti
dell’uomo. La consapevolezza di ciò lo ha spinto a costituire
un settore apposito (“Affari internazionali e diritti
dell’uomo”) che ha creato una ‘rete’ con tutti i
mediatori della francofonia ed a livello mondiale, con particolare attenzione a
quelli dei Paesi europei, a partire dal Mediatore europeo.
In ciò egli ha raggiunto la consapevolezza che i diritti dell’uomo
occupano un posto di giorni in giorno sempre piú importante sia sul
piano nazionale che su quello internazionale, sicché il Mediatore della
Repubblica, difensore dei diritti dei cittadini, è stato chiamato ad
intervenire piú frequentemente per garantire il rispetto delle
libertà fondamentali.
In ciò però deve attenersi ai
limiti legati al suo status
all’interno del sistema francese, perciò egli individua il suo
intervento per la difesa dei diritti umani nei reclami dei cittadini i cui
diritti non sono rispettati dall’amministrazione. Ed, evidentemente
avvertendo la limitatezza di questa sola attività, insiste nel dare
risalto alla sua attività consultiva sia in ambito nazionale che in quello
internazionale.
Qui va richiamato quanto già osservato
in riferimento al ruolo del Médiateur che piú che un controllo
esterno ed il portatore di istanze anche alternative si colloca come
Autorità, sia pure particolare, ma sempre in qualche modo rapportata
all’Amministrazione. Della quale tende ad essere un autorevole
consigliere. Egli, infatti ha collaborato, con gli altri Colleghi europei, alla
definizione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea,
che ha recepito i suggerimenti venuti dai Mediatori, avendone curato la stesura
anche il Mediatore europeo, che si è fatto portavoce di quanto anche dei
suoi Colleghi, tra i quali il Médiateur ha avuto grande influenza.
Ma il Médiateur si rende conto che
occorre un differente approccio alla realtà odierna e, di conseguenza,
non a caso nel ricordare il trattato di Amsterdam, in tema di libertà,
di sicurezza e di giustizia, annota “Questi campi, ancora di pertinenza
della sovranità nazionali, dovrebbero divenire oggetto di una rinforzata
collaborazione tra gli Stati membri, soprattutto per lottare contro
l’immigrazione clandestina”
ed in piú sedi ricorda il suo impegno per ‘i diritti
dell’uomo e la democrazia’, per i quali però egli non ha
potuto andare al di là della ‘collaborazione’, alla stesura
dei testi normativi o di un impegno attivo,
pieno di sottolineature e di dibattiti,
per sollecitare altre istituzioni. Ponendo poi l’accento sul carattere
universale della istituzione degli Ombudsmans.
In conclusione può dirsi che il
Médiateur oggi appare come una istituzione in forte espansione
piú per le sue proiezioni ed aspirazioni. Il suo ruolo all’interno
del sistema francese è in continua discussione ed evoluzione; tuttavia
esso risente delle remore che ne hanno accompagnato la creazione.
Così mentre di notevole profilo appare
l’azione svolta per la definizione e la salvaguardia dei diritti
dell’uomo, è carente quando non del tutto assente
l’assunzione della tutela dei diritti della Collettività.
Poiché il Médiateur mostra di
muoversi dietro il rilevamento, segnalato dai reclami o per altra via, di disfunzioni delle Amministrazioni finora
la sua attenzione non si è rivolta a problemi di grande attualità
che però sono di natura generale. Esempio piú evidente di
ciò è la totale assenza di ogni interessamento per i problemi
dell’Ambiente, che pure la stessa Comunità europea tende a
considerare pertinente ai diritti fondamentali.
Istituzioni terze, autorevoli ed imparziali,
come quelle dei ‘Difensori’ potrebbero e dovrebbero farsi carico di
problemi di tale natura, come della tutela degli interessi diffusi;
ma occorre che ne venga ridefinito il ruolo e che essi diventino Organo di
vigilanza e controllo dell’intero sistema e non esclusivamente
dell’Amministrazione, in una dimensione sopranazionale, con il
conferimento di poteri di intervento diretto e non solo di denuncia o di
mediazione.
L’esame del Rapporto del Médiateur
si rivela, perciò, ricco non solo di notizie, ma soprattutto di stimoli
ed invita ad una riflessione radicale sull’assetto delle società
odierne.
Gli scritti, in volumi,
riviste ed opere collettive, concernenti l’ombudsman sono numerosissimi, sicché appare difficile una
loro puntuale citazione. Tra quelle aventi carattere generale e comparative si
possono ricordare: , W. Gelhorn, Ombudsmen and others, Cambridge, Mass., 1967; gil Robles y a. gil Delgado, , El control parlamentario de la
administración (El Ombudsman), Madrid 1981; u. Kempf, Bürgerbeaufragte, Meinz, 1976; C. Mortati, L’Ombudsman (Il difensore civico), Torino 1974; g. Napione,
L’ombudsman, Milano 1969; m.m.
Padilla, La institución del Comisionado parlamentario, Buenos Aires
1972; d.c. Rowat,, The Ombudsman. Citizen’s Defender2, London 1968; d.c. Rowat,
The Ombudsman Plan, Toronto
1973; f. Stacey, Ombudsmen
Compared, Oxford 1978; k.m. Weeks, Ombudsman around the World, Berkeley 1973; h. Zamudio, Reflexiones comparativas sobre el Ombudsman,
in Memoria de el Colegio Nacional, Mexico 1979, pp. 99-149. Un ragguaglio
generale e penetrante è fornito dal
g. de vergottini, in enc.
dir. xxix, Milano 1979,
alla voce Ombudsman.
Questo è dovuto
al fatto che il mediatore francese ha assunto un ruolo trainante per lo
sviluppo dell’istituto nell’area europea continentale e fuori
dall’Europa nell’area francofona: cfr. zamudio, op. cit. § 5.2. Nel Rapporto 2000, a p. 7, il
Médiateur, B. Stasi, al proposito osserva che Il modello francese
è spesso preso come punto di riferimento; senza dubbio perché il
legislatore francese, al pari dei primi titolari della carica, ha saputo tirare
profitto da ciò che di meglio vi era negli statuti e nel modo di
funzionare degli Ombudsmans e dei mediatori che cronologicamente hanno
preceduto il Mediatore francese.
L’istituzione
dell’ ombudsman in Svezia si fa
risalire alla Regerisform (legge costituzionale
sulla forma di governo) del 1809, sebbene la sua prima previsione era
già in un decreto di Carlo XII, del 1713 istituente l’ Högste Ombudsman. Esso ebbe
riverbero e diffusione nel Nord e nel mondo anglosassone: venne introdotto nel 1919 in Finlandia, nel 1953 in Danimarca, nel 1962 in Norvegia; nel 1962 in Nuova Zelanda, nel
1967 nel Regno Unito della Gran Bretagna e successivamente in alcune province
del Canada e degli Stati Uniti.
Il dibattito
diventò acuto dopo l’annuncio dato dal primo ministro, Pierre Messmer,
il 2 ottobre 1972 di volere istituire un mediatore francese, che costituisse un
Organo esterno all’Amministrazione per la gestione dei ricorsi contro di
essa. I dubbi si fondavano soprattutto sull’esistenza di una
giurisdizione amministrativa secolare ed efficace che vagliava attentamente i
ricorsi contro la pubblica amministrazione. Però si fece notare che da un
lato la giustizia amministrativa era sommersa dall’eccessivo numero dei
ricorsi, dall’altro aveva tempi e procedure lunghi e complessi,
difficilmente comprensibili dal singolo cittadino; mentre proprio
l’introduzione della figura del Mediatore sarebbe servito a sollevare la
stessa Giustizia da numerosi casi, risolvibili senza la necessità del
processo amministrativo. Un altro motivo di dibattito era la natura da
assegnare al mediatore, in quanto alcuni parlamentari proponevano di collocarlo
più direttamente sul terreno della difesa delle libertà
individuali. Nello specifico una proposta formulata da Michel Poniatowski
mirava alla creazione di un “Alto-commissariato per la difesa dei diritti
dell’uomo” ed una, presentata da André Chandernagor,
prevedeva l’istituzione di un “Delegato parlamentare alle
libertà”. Entrambe la proposte si scontrarono con
l’opposizione ferma del Governo, che rifiutò ed impedì ogni
aggiunta al nome di “Mediatore”, in particolare della
specificazione aggiuntiva di “difensore dei diritti e delle
libertà”. L’argomentazione del Governo fu che la difesa dei
diritti secondo una radicata tradizione del sistema giuridico francese era
affidata ai Tribunali ordinari, di modo che conferirla al Mediatore avrebbe
portato ad un accavallamento ed a confusioni fonti di potenziali pericolosi
conflitti.
L’istituzione
avvenne con la legge n° 73-6 del 3 gen. 1973, la quale fu più
volte completata e/o riformata,
dalla legge n° 76-1211 del 24 dic. 1976, dalla legge n° 89-18 del 13
gen. 1989, dalla legge n° 92-125 del 6 feb. 1992 ed, da ultimo, dalla legge
n° 2000-321 del 12 apr. 2000.
Nel modello svedese
l’ombudsman era espressione del
Parlamento e si proponeva come Organo indipendente di controllo della pubblica
amministrazione, completando la funzione di controllo esercitata dal
Parlamento. Per il mediatore francese questo fu esplicitamente rifiutato. Le
motivazioni addotte consistettero nel richiamo all’alto prestigio ed
all’alto grado di efficienza universalmente riconosciuto
all’Amministrazione francese, riguardo alla quale un Organismo di
controllo avrebbe rischiato di provocare diffidenza ed intralci, sicché
appariva più opportuno che il Mediatore fosse espressione
dell’esecutivo e come tale meglio accettato dalla pubblica
amministrazione: sul punto e su tutta la problematica che investe il
Médiateur v. B. Malignier,
Les functions du Médiateur,
Paris, 1979. al quale rinvio anche per gli altri aspetti qui richiamati.
La legge del 1973,
infatti, ebbe molto presente la struttura del “Commissario parlamentare
per l’amministrazione”, introdotto in Gran Bretagna nel 1967,
deputato a soccorrere i cittadini in nome e per iniziativa dei membri del
Parlamento del Regno Unito.
Questo perché
così si operava un riconoscimento della possibilità di intervento
del parlamento (tramite i suoi componenti, senatori o deputati) e soprattutto
si restava fedeli alla concezione secondo la quale il ruolo di intercedere tra
i cittadini ed i poteri pubblici era compito tradizionale ed essenziale dei
parlamentari eletti dal popolo, del quale sono rappresentanti.
È stato
osservato che le caratteristiche del Mediatore francese sono delineate
«in armonia con la struttura semi-presidenziale del sistema
costituzionale introdotto in Francia nel 1958»: zamudio, Ombudsman,
cit. 60.
Queste caratteristiche
sono state accentuate dalle leggi che, a partire dal 1973 hanno definito meglio
o ampliato la figura del Mediatore. Inoltre l’indipendenza del Mediatore
e l’autonomia totale rispetto all’Amministrazione sono state
accentuate dalla dottrina francese, la quale si è impegnata anche a
restituire al Mediatore quella funzione di controllo che il dibattito e le
decisioni parlamentari, volute dal Governo, potevano sembrare di avergli
negato. Già nel 1986 questo nuovo profilo appariva delineato, come
emerge chiaramente da quanto affermava il Mediatore Paul legatte in un articolo apparso ne La Revue admistrative, 1986, pp. 431
ss., dal titolo Le Médiateur de la
République. Situation actuelle, nel quale si sottolineava
l’assoluta indipendenza ed autonomia del Médiateur, conseguente al
fatto che egli non riceve nessuna istruzione da nessuna autorità e
svolge il suo mandato senza possibilità di controllo o interferenza,
accentuata dalla sottrazione alla giurisdizione dei Tribunali degli atti da lui
compiuti nell’esercizio delle sue funzioni. L’autore, a conferma di
una nuova configurazione della posizione del Mediatore, avversa la tesi di chi
voleva annoverarlo tra le autorità amministrative, in quanto proprio il
fatto di non ricevere indicazioni da altri e l’incensurabilità del
suo operato “permettent de réfuter incontestablement la these de
«l’autorité administrative»”, mentre
“l’absence de catégorie juridique adéquate eût
dû conduire, conformemente à la volonté du legislateur,
à ne pas qualifier le Médiateur d’autorité
administrative”. In conseguenza di ciò riconosce
al “Médiateur le caractère d’institution «sui generis» des lor que son
originalitéest bien affirmée: l’Institution est unique, la
fontion est personalisée, l’indépendence dans
l’exercice de la mission est absolue….L’indépendence
du Médiateur n’a jamais été mise en cause”. La
posizione tuttavia non è di unanime accoglimento. Per un diverso parere
v. c. leclercq, Libertés publiques, Paris, 1991,
p. 165 “Le médiateur de la République est une
autorité administrative indépendent, au même titre
qu’une bonne vingtaine d’autorités semblable: par exemple le
cob ( Commisions des
opérations de bourse), la Commission sur les sondages ou le csa (Conseil supérieur de
l’audovisuel). L’intèrêt de l’insertion des
autorités administratives indépendentes dans le système
administratif français est que «ces innovations ont introduit dan
le système administratif un modèle de décision
polycentrique dont le centre de gravité n’est plus la conception
mais le souivi des décisions».
Questa idea si trova
enunciata espressamente nella presentazione, a nome del Governo, da parte del
Guardasiggilli (René Pleven) della legge istitutiva del
Médiateur, il quale lo definì una “institution pragmatique
et èvolutive”.
Rapport 2000, p. 7. Nel
commento posto in rete dal Médiateur, a proposito dell’idea di
evoluzione espressa nella relazione Pleven, si ribadisce che la
“souplesse souhaitée per le législateur s’est
révélée utile, permettant à l’institution de
se trasformer et de se développer progrssivement, en droit comme en
fait”.
V. l’intervista rilasciata da M. Fabre, Médiateur
dell’epoca, al «Midi Libre» il 17 marzo 1981: “Je me
veux le dèfenseur du peuple, défenseur des libertés,
défenseur du pot de terre contre le pot de fer”.
È interessante
seguire l’evoluzione anche solo normativa del Médiateur. Pur con
la brevità che questa sede richiede si possono richiamare i momenti
essenziali di essa. Dopo la creazione, appena tre anni dopo, il 24 dicembre
1976, fu emanata una legge che dava nuova consistenza ed apriva nuove
prospettive per il Médiateur. Con due disposizioni si rafforzarono i
nessi tra Médiateur e Parlamento, stabilendo che i parlamentari poteva
rivolgersi al Médiateur anche al di fuori di una sollecitazione
rivoltagli da singoli cittadini: si stabiliva quindi un legame diretto tra i
parlamentari ed il Médiateur, che, quindi, li configurava quasi come
‘complici’ nella tutela degli interessi di salvaguardia contro
azioni ingiustificate dalle Pubbliche Amministrazioni e di sollecitazione del
buon andamento di essa. Forse, ancora piú significativamente i
Presidenti di ciascun ramo del Parlamento conseguono la facoltà di
investire il Médiateur di problemi sollevati nella rispettiva Assemblea:
per tal via in forma ancora piú evidente si chiamava il Médiateur
ad un ruolo di collaborazione e di integrazione dei compiti del Parlamento. La
legge poi interveniva sul punto invero molto delicato, concernente
l’eventualità di intervento su questione oggetto di giudicato, in
corso o già concluso. Ma la legge del 1976 ha assunto aspetti
ancora piú audaci ed innovativi. Inizialmente il Médiateur poteva
intervenire solo là dove si riscontrasse un cattivo funzionamento della
pubblica amministrazione: il che era molto riduttivo, perché non sono
rari i casi nei quali può derivare un’ingiustizia dalla stessa
applicazione (spesso rigida) della legge o delle procedure. Nel ’76 venne
previsto che il Médiateur potesse intervenire invocando l’equità. Si è aperta
così una strada molto importante che consente di introdurre la
valutazione equitativa in situazione che a stretto diritto potrebbero apparire
perfettamente legittime, dando in tal modo consistenza all’adeguamento
del diritto e della pratica amministrativa al buon senso ed alla giustizia
sostanziale. Il venne rafforzato riconoscendo al Médiateur anche la
facoltà di proporre ai poteri pubblici riforme idonee a superare tutto
ciò che appaia inadatto o sperequato. Questo spingeva, come veniva
sottolineato da piú parti, a definire con maggiore incisività
l’indipendenza del Médiateur (v. lett. alla precedente nt. 11),
che venne sancita ufficialmente con legge nel 1989. Un punto che pur oggetto di
critiche resisteva era la necessità che a richiedere l’intervento
del Médiateur (tramite un parlamentare) fossero solo le persone fisiche:
ciò privava di protezione persone deboli socialmente o economicamente o
psicolabili, le quali difficilmente avrebbero potuto far ricorso al
Médiateur, pur essendo soggetti che, addirittura piú di altri,
meritavano tutela. Per venire incontro a queste esigenze, evidenziate e
caldeggiate da associazioni senza fine di lucro, con legge, del 6 febbraio
1992, si riconobbe il diritto ad invocare l’intervento del Médiateur
anche alle persone morali. Nell’aprile del 2000 interviene l’ultima
riforma legislativa. In realtà in questa occasione viene emanato un
provvedimento di ampia portata concernente i diritti dei cittadini nelle loro
relazioni con le amministrazione (loi n° 2000-321 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations – dcra).
Essa solo in alcune parti si occupa direttamente del Médiateur,
precisamente al titolo III – Dispositions relatives au Médiateur
de la République – all’art. 26. I cardini delle innovazioni
introdotte consistono nel fatto che la legge:
introduce la possibilità di ricorso al
Médiateur da parte dei suoi omologhi stranieri e del Mediatore europeo;
riconosce e dà uno statuto legislativo
ai delegati del Médiateur de la République;
conferisce al Médiateur il potere di
proporre riforme indipendentemente dall’esistenza di un ricorso a lui
sottoposto;
stabilisce che il Rapporto annuale del
Médiateur venga presentato non solo al Presidente della Repubblica, ma
anche al Parlamento ed alle assemblee dei due rami di esso.
Sui punti qui richiamati
v. m. gentot, Les autorités administratives
indépendentes, Montcrestien, Paris 1994, partic. pp. 141 s.; b. delauny, Le Médiateur de la République, coll. Que sais-je?, puf, Paris, 1994, pp. 5 ss.; e dello
stesso Autore La loi du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations,
in Rev. Dr. Publ., 2000, p. 1232 ss.; infine, con cit. bibl.,j. arrighi
de casanova, s. formery, Une nouvelle étape de l’amélioration des relations
entre l’Administration et les citoyens: la loi dcra du 12 avril 2000, in Rev. Fr. adm. Pub., 2000, pp. 735 ss.; m.
calamo specchia, Il modello
francese della democrazia «comunicativa» tra ouverture
administrative e protéction jurisdictionelle, in c.s.in Diritto
Pubblico Comparato ed Europeo, n 4/2001, pp. 18 ss. estr.
Così si esprime
lo stesso Médiateur nella presentazione dell’Istituto, al sito di
Internet.
Tra i casi citati nel
Rapporto 2000 è singolare il caso collegato alla richiesta di
naturalizzazione di due coniugi di nazionalità marocchina. Esso è
stato oggetto del ricorso n° 99-5650, trasmesso da M. Luciano guichon deputato di Ain: il signore e
la signora A., di nazionalità marocchina, avevano sollecitato la loro
naturalizzazione. Il 19 ottobre 1998, queste domande sono state oggetto di
decisione di aggiornamento a due anni, per il fatto che il loro comportamento
riguardo agli obblighi fiscali era discutibile, nella misura in cui essi non
avevano dichiarato la totalità delle entrate domestiche per il 1994,
trattandosi di salari percepiti dalla signora A. da tre differenti impieghi.
Essendo il rispetto degli obblighi fiscali un elemento che consente di stimare
il carattere civico del comportamento dei richiedenti, i loro diversi ricorsi
sono stati rigettati. Gli interessati si sono allora rivolti al Mediatore della
Repubblica. Il Mediatore della Repubblica ha segnalato il caso al ministro
dell’Impiego e della Solidarietà, mettendo in risalto la
particolare situazione degli interessati. Essendo il signor A. quasi cieco
mentre sua moglie non sapeva scrivere, era stato il figlio, all’epoca di
16 anni, a sottoscrivere la dichiarazione delle entrate percepite nel 1994,
commettendo un errore che, in realtà, non aveva incidenza sul piano
fiscale, poiché era esatto l’importo globale delle entrate
dichiarate. In effetti, essendo stati, a torto, addizionato i salari percepiti
dai due congiunti ed essendo stato riportato l’ammontare globale sotto la
rubrica “salari percepiti dal marito”, era risultato vuota la linea
“salari percepiti dalla moglie”, il che aveva fatto supporre una
dissimulazione dei salari percepiti da parte della signora A. A sostegno del
suo intervento, il Mediatore della Repubblica ha unito diversi documenti
diretti a dimostrare l’errore commesso: totalità dei bollettini di
pagamento da parte degli interessati nel 1994, avviso di non imposizione per
gli anni dal 1993 al 1994 con il dettaglio dei salari percepiti in ciascun
anno, certificato del centro delle imposte attestante le dichiarazioni degli
impiegati per il 1994. Dopo un nuovo esame del dossier, la ministra
dell’Impiego e della Solidarietà a fatto sapere al Mediatore della
Repubblica di avere deciso di dare corso favorevole alle domande di
naturalizzazione dei signori A che sono divenuti francesi per decreto del 3
luglio 2000. Lo stesso Médiateur segnala le particolarità del
caso della corresponsione di assegni famigliari legati alla residenza: reclamo n° 99-4001, trasmesso da Bernard
outin, deputato de la Loira.
M.B., di nazionalità algerina, era titolare di un certificato di
residenza di un anno che è stato regolarmente rinnovato dal 25 marzo
1992 al 24 marzo 1995. Intanto, con decreto del 26 ottobre 1995, il prefetto
gli ha rifiutato il rinnovo di questo permesso di soggiorno.
L’accompagnamento alla frontiere di M.B. è stata ordinata con
decreto del 23 dicembre 1996 ed il paese di destinazione dove doveva essere
condotto è stato fissato con decisione del 13 gennaio 1997. M. B. si è
rivolto al tribunale amministrativo che ha annullato i decreti del prefetto del
23 dicembre 1996 e del 13 gennaio 1997. il Consiglio di stato ha confermato la
decisione. Un certificato di residenza di un anno è stato concesso il 9
febbraio 1998 a
M. B. prima che gli venisse consegnato un permesso di soggiorno di 10 anni. Per
suo conto la Cassa di sistemazione delle famiglie ha versato, in un primo
tempo, delle prestazioni famigliari a questo abitante fino al 31 gennaio 1996. in effetti,
all’epoca, la fornitura di una ricevuta di domanda di rinnovo del
permesso di soggiorno che spirava in ottobre ha permesso di prolungare di tre
mesi il diritto alle prestazioni famigliari. Dopo, poiché il certificato
di residenza concesso a M. B, aveva validità a partire dal 9 febbraio
1998, il caf ha ripreso il
servizio di prestazioni famigliari a partire dal 1 marzo 1998. Poiché
l’interessato non poteva produrre alcun permesso di soggiorno per il
periodo febbraio 1996 – febbraio 1998, la Cassa rifiutava ogni pagamento
di prestazioni per questo periodo. In queste condizioni M.B., che si era
rivolto al tribunale degli affari di sicurezza sociale, ha parallelamente
sollecitato l’interento del Mediatore della Repubblica. Il Mediatore
della Repubblica è intervenuto nella questione tanto presso la Cassa
nazionale delle sistemazioni famigliari che presso la cassa locale. Egli ha
osservato che, durante il periodo controverso, il consiglio generale ha versato
alla famiglia B., che comprende 4 bimbi, prestazioni di aiuto sociale all’infanzia
di misura nettamente inferiore alle prestazione che essa avrebbe potuto
pretendere. Il Mediatore della Repubblica ha sottolineato la situazione di
iniquità alla quale si trovava assoggettata questa famiglia malgrado le
decisioni di giustizia rese in suo favore a seguito di una lunga procedure
giurisdizionale. Inoltre, il Mediatore della Repubblica ha raccomandato alla caf di procedere ad un riesame benevolo
di questo dossier ponendosi sul piano dell’equità al fine di
apportare un risultato rapido e benevolo a questo litigio. Sensibile a questi
argomenti, la caf ha accettato di
procedere al versamento di prestazioni famigliari per il periodo dal febbraio
1996 al febbraio, 1998, dedotta la somma data, nello stesso periodo, dal
consiglio generale, a titolo di prestazione per l’aiuto sociale.
Particolare appare il
caso legato a questioni fiscali che ha riguardato un cittadino americano: reclamo n° 99-4407, trasmesso da Patrick
BLOCHE, deputato di Paris. M.H., cittadino americano, artista lirico internazionale
di grande fama, fiscalmente domiciliato negli Stati Uniti, è soggetto
d’imposta in Francia per le sue entrate professionali di provenienza
francese. Quest’imposta sui proventi è fondata su disposizioni
legislative e su regolamenti molto complessi che combinano ritenuta alla fonte
con il regime dichiarativo. Ora M.H. ha assolto solo la ritenuta alla fonte
considerando che questo prelevamento, ad esempio di ciò che avviene
negli Stati Uniti, lo dispensava da ogni altra dichiarazione addizionale. M.H.
in effetti ignorava che la regolamentazione francese, per le persone fiscalmente
domiciliate all’estero, prevede un obbligo di dichiarazione per i
proventi di origine francese, comportante un’imposizione
sull’entrata minima che non può essere inferiore al 25% del netto
imponibile. Il servizio delle imposte ha dunque rilevato la mancanza di dichiarazione
di M.H. facendola oggetto di una tassazione d’ufficio aggiunto di un
penalità del 40%, in mancanza di regolarizzazione nel mese seguente alla
domanda dell’amministrazione. M.H. si è dunque trovato debitore di
un rilevante debito verso il Tesoro pubblico, fondato in diritto, ma che egli
ha avvertito come una penalizzazione ingiusta in considerazione delle
circostanze concrete e, particolarmente, della sua totale buona fede. In
effetti, M.H. non aveva sottoscritto la dichiarazione iniziale d’entrata
perché aveva creduto che le ritenute alla fonte normalmente pagate al
Tesoro pubblico erano definitive e liberatorie di ogni altra imposta in
Francia. Inoltre, la messa in mora indirizzata al suo domicilio provvisorio in
Vienna, in Austria, non gli era pervenuta se non tardi al suo luogo di residenza
negli Atati Uniti ed egli aveva subito incaricato uno studio di avvocati in
Parigi di sottoscrivere la dichiarazione mancante. Non vi era dunque nessun
dubbio sulla totale buona fede di M.H., sia in riferimento alla mancata
dichiarazione iniziale sia delle mancanze seguenti alla messa in mora da parte
dell’amministrazione. Il Mediatore della Repubblica ha pertanto domandato
al servizio fiscale che gestisce i dossiers degli stranieri di procedere ad un
riesame completo della situazione dell’interessato, soprattutto su un
piano amichevole ed equitativo, affinché M.H. non sia penalizzato dalla
sua mancata conoscenza della regolamentazione fiscale francese.
L’amministrazione fiscale si è sottomessa a queste argomentazioni
ed ha ridotto di piú di 52.000 franchi l’ammontare
dell’imposta sui redditi posta a carico di M.H., correggendo
l’evidente sovraimposizione precedente che risultava tale dal riesame del
dossier, inoltre ha soppresso la maggiorazione del 40%. Merita attenzione anche
il caso di difficoltà a correggere i dati anagrafici errati: reclamo n° 99-1942, trasmesso da
Jean-François MATTEI Deputato dei Bouches-du Rhone. Nel giugno 1997, in occasione della
domanda di rinnovo della sua carta d’identità, il sindaco ha
chiesto a M:E. di produrre un certificato di nazionalità francese. Egli
allora si è rivolto al tribunale d’istanza del luogo del suo
domicilio. Il 16 settembre 1997, il cancelliere capo del tribunale gli ha
rilasciato un certificato di nazionalità francese con la menzione
“ha acquistato la
nazionalità francese in data 24 ottobre 1961 …; M.E. nato a
Marsiglia il 24 ott. 1940 da genitori stranieri aveva la sua residenza in
Francia quando aveva raggiunto la maggiore età”.
Contrariamente a quanto era indicato, M.E. ha fatto rilevare che i genitori
erano Francesi perché nati in Egitto e registrati al consolato di
Francia in qualità di cittadini francesi. Egli si è sentito
offeso da questo errore, che ha considerato come un affronto alla memoria di
suo padre, morto in deportazione, dopo essersi battuto per la Francia. I
numerosi passi compiuti da M.E. presso le differenti amministrazioni per
rettificare quest’inesattezza sono risultati inutili, sicché egli
ha sollecitato l’intervento del Mediatore della Repubblica.
Quest’ultimo si è rivolto al cancelliere del tribunale
d’istanza che ha finalmente accettato di rettificare il certificato di
nazionalità francese nel senso desiderato da M.E. precisando che la
procedura seguita per il rilascio del primo certificato, alla maggiore
età del reclamente, si esprimeva per via semplificativa, per evitare
dettagli troppo lunghi necessari alla costituzione del suo dossier. Egli
aggiungeva che il nuovo certificato era giuridicamente piú soddisfacente
e, in ogni aspetto, piú conforme al vero fondamento della
nazionalità di M.E.
Val la pena soffermarsi
piú dettagliatamente sulla posizione in cui viene a trovarsi il
Médiateur, dopo l’emanazione della dcra, seguendo le considerazioni svolte nel Repporto 2000:
“In effetti l’estensione delle competenze del Mediatore della
Repubblica al Mediatore europeo ed ai mediatori stranieri permette alla Francia
di allinearsi ai suoi partners dell’Unione europea che hanno, ad
eccezione della Gran Bretagna, adottato queste modalità di riferimento.
Il riconoscimento legislativo dello statuto dei delegati del Mediatore della
Repubblica conferisce loro una legittimità incontestabile e consolida
l’istituzionalizzazione dei riferimenti territoriali del Mediatore della
Repubblica. La concessione al Mediatore della Repubblica del potere di proposta
di riforma gli permette ormai di esercitare questo potere senza essere
obbligato a basarsi su un reclamo. Questa disposizione, in questo caso
particolare, implica la soppressione del filtro parlamentare. Ella permette
nello stesso tempo la competenza diretta del Mediatore della Repubblica per
tutte le persone residenti in Francia e la possibilità per il Mediatore
della Repubblica di autoinvestirsi ogniqualvolta lo ritenga opportuno. Il
Mediatore della Repubblica può così suggerire di propria
iniziativa ad un organismo che è venuto meno alla sua missione di
servizio pubblico le misure idonee a rimediare ad una disfunzione. Egli
può, ugualmente, proporre riforme di testi di regolamenti o di leggi la
cui applicazione gli sembri suscettibile di creare situazioni di
iniquità. Il rafforzamento dei mezzi d’intervento di cui dispone
permette al Mediatore della Repubblica di rendere pubbliche le sue
raccomandazioni quando non abbia sortito effetto nel tempo da lui fissato e di
dare, in caso di scadenza, la stessa pubblicità alle sue proposte di
riforma rimaste senza seguito. Il carattere solenne della presentazione del
Rapporto al Parlamento, in seduta pubblica, mette inoltre il Mediatore della
Repubblica in condizione di portare direttamente a conoscenza dei parlamentari
il bilancio della sua azione e le sue prospettive; il che dovrebbe contribuire
al rafforzamento dei legami che uniscono il Mediatore della Repubblica ai
parlamentari”.
Alcuni esempi servono a
far capire la natura dei casi sottoposti ai Delegati. Un primo caso, ritenuto significativo
nel Rapport 2000, concerne il servizio postale. M.B. aveva una cassetta per le
lettere su una strada comunale a qualche metro da casa sua. La cassetta era
oggetto costante di atti di vandalismo, tanto che M.B. ne aveva chiesto lo
spostamento e la ricollocazione sulla facciata di casa sua. Le poste avevano
rifiutato obiettando che il sentiero di accesso alla casa di M.B., spesso
impraticabile, non avrebbe consentito l’accesso allo scooter del postino.
Il Delegato investito del caso fa effettuare un’ispezione che rileva
l’esattezza di quanto affermato dalle Poste; allora egli propone, ed
ottiene, che M.B. installi ugualmente la cassetta davanti a casa sua e che la
posta gli venga recapitata quando e se per la consegna della posta si fosse
addivenuti all’utilizzo di un’automobile. La specificità e
la ‘localizzazione’ della questione è evidente ed è
altresì chiaro che solo una persona abitante sul luogo poteva trattarla
rapidamente ed indicare la possibile soluzione: demandarla al Médiateur
sarebbe stato gravoso tanto per l’istante quanto per l’Istituzione.
Un altro caso risolvibile in sede locale è stato quello di M.S., che
aveva versato due volte al fisco la somma di 4.920 franchi e che invano da un
anno ne chiedeva la restituzione. M.S. sofriva per la mancata restituzione al
punto di vedersi compromessa la salute; perciò ricorse al Delegato del
Médiateur. Questi intervenne presso l’esattore ed ottenne che si
procedesse ad un’accurata indagine, in seguito alla quale risultò
che la somma versata per la seconda volta da M.S. era stata ascritta ad un
altro contribuente e perciò non risultava la duplicità del
pagamento. Accertato il fatto fu possibile ottenere la restituzione a favore
dell’istante. Infine si può citare, a conforto
dell’utilità di una disamina locale di alcune questioni, il caso
di tre sorelle che il 5 agosto 1997, alla morte del padre, avevano accattato la
di lui eredità, perché risultava che vi era un debito verso il
Fisco di soli 30.752 franchi. Successivamente il Tesoro centrale notificò
altri crediti per un ammontare di ben 115.230 franchi. Le sorelle eredi,
poiché se a conoscenza di questo ammontare dei debiti non avrebbero
accettato l’eredità, chiesero di rinunciare
all’eredità e di essere liberate dai debiti: la loro domanda venne
respinta in data 20 gennaio 2000. investito della questione il Delegato del
Médiateur ha scritto il 7 marzo 2000 alla direzione dei servizi fiscali
per far valere il pregiudizio subito dalle sorelle. Il 23 maggio, tramite
corriere, l’organo adito ha riconosciuto che la notifica del debito
precedente era stata male indirizzata e per questo motivo ha rimesso il debito
nella misura di 111.847 franchi.
V. Rapport 2000, p 75
ss. I casi esaminati dai delegati sono stati ben 48.428, concernenti per 33%
questioni di tipo ‘sociale’, per il 30% questioni riguardanti
‘questioni di carattere generale’, per il 23% questioni di natura
tributaria, per il 3% questioni relative alla gestione della
‘giustizia’, per il 7,5% questioni di natura
‘urbanistica’, per 3,5% questioni relative agli ‘agenti
pubblici ed alle pensioni”. Nel merito dei casi si osserva una flessione
percentuale delle questioni ‘sociali’, che però sono
aumentate nel numero, passando da 5.742 a 5.966 dal 1999 al 2000: di tali casi i
tre quarti concernono le Casse di previdenza. Gli ‘affari
generali’, passati da 4.694
a 5.269, rispetto all’anno precedente, sono molto
vari e riguardano vari organismi. Una caratteristica che val la pena segnalare
è che ben il 27% dei reclami rivolti ai delegati si dolgono di mancanze
dovute ad Autorità municipali, in riferimento all’erogazione
dell’acqua, ad esempio, o di stato civile. Un 26% riguardano la
sollecitazione delle attività delle Prefetture, soprattutto per quel che
concerne gli stranieri, per le concessioni amministrative dei
‘permessi’ o dei documenti di stato civile. Una menzione merita la
segnalazione della diminuzione di reclami per disservizi da parte degli Enti
erogatori di servizi pubblici (poste, ferrovie…) e dell’Educazione
nazionale. Invece vi è un sensibile aumento (da 3.840 a 4070) dei reclami
contro i servizi fiscali ed il Tesoro. Essi concernono principalmente tre
ipotesi: la mancata deduzione (per mancanza di giustificazione ritenuta idonea
o per motivi formali) di spese reali, il mancato riconoscimento (per vizi
formali) di spese relative a lavori fatti in abitazioni civili, la
sottovalutazione di beni mobili o del passivo delle eredità. In materia
urbanistica le controversie principali concernono le certificazioni
urbanistiche, i permessi di costruire e le modifiche dei paini di occupazione
dei suoli: casi che risultano spesso assai difficili da trattare. Nel 2000 i
delegati hanno accolti 17.777 reclami, dei quali al momento del Rapport, ne
avevano esaminati 14.614, con un buon esito del 76% (7.251).
È tuttavia
sempre necessario rispettare la forma di trasmissione attraverso un
parlamentare, scelto dal ricorrente; nel 2000 ci sono stati 1.210 casi istruiti
e dirottati dai delegati verso un parlamentare.
Il Médiateur rinserra
e cura i legami con i delegati anche al di fuori del quadro puramente
professionale, attraverso un bollettino bimestrale, intitolato Médialogue, attraverso incontri
organizzati nelle regioni o in occasione di stages
destinati alla formazione dei Delegati del Médiateur della Repubblica.
Nel 2000 questi incontri sono avvenuti il 26 febbraio a Bordeaux, il 1 marzo ad
Orléans ed il 7 giugno a Clermont-Ferrand; inoltre il Médiateur
si è recato nelle Antille ed i Guiana in occasione della nomina di delegati
di quei dipartimenti.
La quale, come si
è visto, non è centralizzata, bensì partecipativa,
attraverso la ‘Rete’ dei Delegati, che si pongono in rapporto di
collaborazione funzionale e paritaria, oltre che di personale cordialità
nei rapporti, che spiega la crescente richiesta di allargamento della Rete
anche da parte di altri Paesi.
La caduta
dell’essenza dello Stato e del sistema giuridico costituisce un momento
di transizione verso piú possibili esiti: v. m. luciani, L’antisovrano
e la crisi delle costituzioni, in Riv. dir. cost. 1996, 124.
Va tenuto presente che
la tensione tra le norme e le aspirazione dei singoli si riflette
ineluttabilmente nell’attività dei ‘mediatori’: in
proposito v. la perspicace osservazione di J.
sönderman, Il mediatore
europeo come promotore dei diritti umani, in Atti Convegno Internazionale
– Difesa civica e partecipazione democratica – Roma 4 ottobre 2000,
p. 64 s. “La maggior parte dei buoni ombudsmen
sono costretti a vivere in situazioni di tensione continua a causa delle
amministrazioni che devono controllare e devono imparare a vivere con dette
tensioni”.
Questo aspetto viene
evidenziato dal Médiateur, il quale fa presente che nel corso del 2000
è stato necessario trovare soluzioni originali a controversie di un
nuovo tipo risultato dello sviluppo incrociato delle disposizioni legislative e
regolamentari spesso conseguente all’integrazione delle norme
dell’Unione europea nel diritto francese, l’evoluzione della nostra
società o ancora la condizione d’impiego Rapport 2000, 14).
Il Rapport 2000, p. 8, comunque sottolinea che l’azione, qualsiasi
essa sia o sarà, verrà svolta dal Médiateur sempre in
armonia con i ‘Poteri’ della République française
“témoignant de la volonté du Médiateur de la
République de poursuivre son action dans la voi de la modernité,
de la proximité et d’ouverture sur le monde, avec le soutien des
pouvoirs publics et des parlamentaires”.
L’approdo
piú recente concerne la sottoposizione alla competenza degli ombudsmans dei diritti di terza generazione: cfr. gli Atti del II Congreso de la Federación Iberoamericana
del Ombudsman, Toledo, enero 1998; J.
Luis Maiorano, El Ombudsman.
Defensor del pueblo y de las instituciones republicanas. I-IV, Buenos Aires
1999. Però bisogna essere realisti e non lasciarsi trascinare dalla
tentazione ad enfatizzare la situazione, che vede una contrapposizione tra le
iniziative concretantesi nella rapida diffusione degli Ombudsmans e la effettiva tutela dei diritti dei cittadini: al riguardo
è appena il casi di ricordare che l’Europa solo di recente, con la
Carta di Nizza, ha cominciato a delineare “un debole catalogo dei
diritti”, dei quali “è dubbia l’efficacia”;
mentre vi è una profonda differenza tra “l’Europa dei
diritti tutelati dalle convenzioni sui diritti dell’uomo, garantiti dalla
Corte di Strasburgo e l’Europa con diritti a garanzia
«inferiori». Oggi questi diritti sono garantiti in misura migliore
di prima ma ancora insufficienti….. Per quanto riguarda invece
l’Unione Europea vera e propria sono tutelati alcuni diritti, ma si
tratta dei diritti relativi ai rapporti ‘economici”: g.
lombardi, Lacunosità della
tutela giurisdizionale nella società in trasformazione: il ruolo del
Difensore civico, in Atti Convegno Internazionale – Difesa civica e
partecipazione democratica – Roma 4 ottobre 2000, pp. 144 s. Non appare
tuttavia dubbio che la proiezione degli ombudsmans
sia rivolta alla tutela dei diritti umani, come appare nelle parole del
Mediatore europeo, nell’articolo cit. alla nt. prec. dal significativo
titolo Il mediatore europeo come
promotore dei diritti umani.
Ad esempio, non ci si
è ancora chiesto come inquadrare le nuove figure di Ombudsman nell’ambito di quel che resta della dottrina della
‘separazione dei poteri’: v. le già penetranti osservazioni
di v.e. orlando, Introduzione generale a g. jellinek, La dottrina generale del
diritto dello Stato, tr. It. Di M. Petrozziello, Milano 1949, e Prefazione a g. jellinek, sistema dei diritti pubblici subiettivi, tr.
It. Della 2a ed. ted. A cura di G. Vitagliano, Milano 1912, che individuava
nella ‘scuola latina’ – contrapposta alla ‘scuola germanica’
– il campo di formazione della ‘teoria dei diritti della
personalità’, riguardo ai quali si può oggi orientare il
compito dell’Ombudsman; tanto
piú che l’asserita salvaguardia derivante dalla ‘divisione
dei poteri’ si è rivelata una ‘foglia di fico’, in
quanto non tutela affatto i cittadini, ma serve ad una sorta di spartizione del
potere da parte dei ‘Governanti’ (Governo, Parlamento, Giudici):
sul punto, cfr. g. lobrano, Res publica res populi. La legge e la
limitazione del potere, Torino 1996, 280 s. pertanto la tutela delle
libertà e degli interessi dei singoli non potendo derivare dalla
separazione dei poteri deve essere fondato su altre basi. Rispetto a questa
esigenza appare tutta la limitatezza dell’impostazione degli Ombudsmans, derivanti dal Parlamento o,
come nel caso del Médiateur, addirittura dall’Esecutivo, rispetto
al loro ruolo di difensori delle libertà dei cittadini. Acutamente il lobrano, op. cit., 289 s. vede in essi “il segno importante di
un’esigenza forte sebbene ancora confusamente avvertita ed ancora
piú confusamente interpretata e tradotta nelle istituzioni: dare
soluzione al problema della difesa dei governati di fronte al concorde complesso
dei ‘governanti’ (nel senso ampio della parola)” e lamenta
che “gli interpreti non sanno andare oltre le radici del settecentesco
istituto nordico dell’‘ombudsman’ e i legislatori non sanno
andare oltre la traduzione dell’anglosassone ‘Parlamentary
Commissioner’”.
Ricorda g. de vergottini,
"Ombudsman", cit., che “all'origine dell'istituzione del
commissario si trova [...] l'esigenza del parlamento di assicurare il controllo
sui dipartimenti amministrativi, non già quella della tutela degli
interessi individuali contro le conseguenze della cattiva
amministrazione”. Per l’esperienza francese la situazione è
ancora piú limitante, per il fatto che, come si è osservato
prima, l’istituzione del Médiateur è stata proposta come
una ulteriore Autorità della pubblica Amministrazione: altamente
autorevole ed indipendente, ma pur sempre collocata all’interno
dell’Amministrazione. Ed anche oggi, pur di fronte ai nuovi compiti
indubbiamente riconosciuti dalla legge al Médiateur, vi è chi non
manca di riferirsi alle origini dell’istituzione per confermare che essa
è parte dell’Amministrazione: cfr. c. leclercq, Les
libertés publiques, cit., 165. In tal senso si era pronunciato anche il
Consiglio di Stato (Assemblea del 10 luglio 1981) facendo leva sul principio
della distinzione dei poteri: infatti l’Alto consesso rilevava che il
Médiateur non poteva certamente rientrare né nelle istituzioni
legislativo né in quelle giudiziarie e, quindi, (secondo un ragionamento
deduttivo de residuo) doveva
necessariamente rientrare nelle istituzioni amministrative: sul punto cfr. calamo specchia, op. cit., 18. È da avvertire, tuttavia,
che proprio il presupposto di questo ragionamento è tutto da dimostrare,
poiché la divisione dei poteri è essa stessa da mettere in
discussione e, anzi, proprio la nascita del Médiateur ed il crescere dei
suoi compiti esigono una radicale revisione della tradizionale tripartizione
(tra potere legislativo, giudiziario ed esecutivo v. sopra nt. 32).
Sul punto, da ultimo v.
calamo specchia, op. cit., 4 e 9
con ivi bibl. La rivoluzione che sta travagliando lo Stato contemporaneo
è lucidamente espressa dal maddalena,
il quale parla del passaggio dallo Stato persona allo Stato Comunità.
Mi avvalgo delle
stimolanti osservazioni svolte dal g.
lobrano, Del tribunato de la plebe al defensor del pueblo. Del Jus gentium al
tribunal internacional de Justicia (Roma 21-22 dicembre 2001), relazione
introduttiva; v. pure l. strumendo, Forme non giurisdizionali di tutela e di
promozione. Il Difensore civico, in Amministrazione e politica, xxx – nov.-dic. 1996, 535 ss. Che
ciò è quello di cui si ha bisogno emerge dagli sforzi crescenti
per attribuire agli attuali ombudsmans
funzioni dirette di tutela dei cittadini, superando l’assetto di soli
interlocutori delle Pubbliche Amministrazioni: cfr. de vergottini, Enc. Dir. xxix,
1979, v. Ombudsman cit., 880; r. thomanho, Autonomia ed indipendenza della authorities: profili organizzativi,
Milano 2000, il quale, p. 266, osserva che l’Ombudsman, nato come organo fiduciario del Parlamento o del Governo
(nel caso del Médiateur), per il controllo dell’amministrazione o
dello stesso Governo, “si è gradualmente tramutato in organo di
controllo sul funzionamento della pubblica amministrazione, in «guardiano
della legalità» dell’azione amministrativa e
soprattutto in difensore dei
cittadini”.
v. p. catalano, Tribunato e resistenza, Torino 1970-71.
La proposta in tale
direzione, in Italia, pur avendo radici autorevoli, ha trovato vivace opposizione:
Cfr. g. zagrebelsky, Problemi costituzionali sulla nomina di un
Commissario Parlamentare in Italia, in C. mortati
(a cura di), L'Ombudsman, il Difensore Civico, Torino 1974, 159:
"Si è sostenuta l'opportunità (Jemolo) di configurare il
Commissario (non più "parlamentare", ma semmai
"popolare") come emanazione diretta della sovranità popolare,
attribuendo perciò il potere di eleggerlo direttamente al corpo
elettorale. Senza bisogno di richiamare suggestivi precedenti storici, come
quello del Tribunato della Plebe, l'organo si caratterizzerebbe per la sua
titolarità di una specie di "droit d'empécher", di
potere negativo (secondo la formula di Catalano) esercitato in nome e per conto
del popolo, idonea a contro bilanciare la logica delle democrazie
rappresentative. Non è il caso di discutere nel merito una proposta di
questo genere che tenderebbe a delineare un organo assai diverso da quello di
cui si discute in questa sede. Basta osservare pregiudizialmente che la
realizzazione di un simile disegno sconvolgerebbe dal profondo l'assetto
istituzionale vigente e richiederebbe perciò la legge di revisione
costituzionale. Ciò probabilmente non perché ne verrebbe
modificata la forma di governo: a questo proposito, anzi, si potrebbe ritenere
possibile la coesistenza di quell'organo con la ripartizione del potere tra gli
organi costituzionali nella forma realizzata da noi. Si tratterebbe, invece,
addirittura di una modificazione dei rapporti, se così ci si vuole
esprimere, fra Stato-comunità e Stato-apparato, di una integrazione
degli strumenti di esercizio della sovranità popolare per la quale,
sicuramente, secondo l'esplicita disposizione dell'art. 1 della Costituzione,
sarebbe necessaria la revisione di essa”. Sostanzialmente nello stesso
senso g. napione, L'Ombudsman,
cit. 269: “L’elezione a suffragio universale garantirebbe in un
certo senso l'indipendenza dell'Ombudsman, ma ne muterebbe la natura, da organo
del Parlamento a ufficio investito direttamente della sovranità
popolare. In tal caso le modifiche [costituzionali connesse] sarebbero
strutturali, ancora più profonde e riguarderebbero le stesse strutture
dello Stato”.
È intorno a
questa figura che può svilupparsi una riflessione profonda sul ruolo del
Médiateur e degli altri Difensori dei cittadini e degli
‘uomini’, secondo parte autorevole della dottrina che procede
attraverso la rivisitazione dell’influenza del tribuno romano nel
pensiero politico moderno fin dal settecento. Infatti il tribunato ha animato
il dibattito dei ‘padri’ del costituzionalismo moderno, da
Montequieu a Rousseau, al suo allievo Robespierre ed al suo critico Babeuf e
via via per varie vicende, che annoverano anche la proposizione del tribunato
dei soviets, in seguito alle quali il Tribunato ha assunto un marcato sapore
rivoluzionario. In tempi recenti è stato riproposto dal Grosso anche per
la costituzione italiana, sostenuto con forza dal suo allievo Catalano. Orbene,
considerando che il Tribuno rispondeva all’esigenza di evitare ogni forma
di sopraffazione e di iniquità nei confronti dei plebei, da parte dei
detentori del Potere, appare ancora oggi come la figura piú idonea ad
ispirare la salvaguardia dei diritti degli ‘uomini’ contro ogni
forma di ingiustizia: cfr. sul punto g.
lobrano, Res publica, cit. 295
ss. Perciò sembra quasi naturale che l’evoluzione dei
‘difensori’ civici debba convergere verso le indicazioni che
provengono dalla esperienza e dalle riflessioni intorno al Tribunato. Tuttavia,
allo stato non sembra che ciò possa concernere anche il
Médiateur, se non in una prospettiva di evoluzione internazionale
dell’istituto.
Appare, pertanto,
inappagante la posizione di quanti deducono la natura di ‘autorità
amministrativa’ del Médiateur dal fatto che tale l’ha
definita una decisione, peraltro risalente al 1981, del Consiglio di Stato: v.
nt. 33. Piú penetrante e condivisibile è il pensiero di quanti
rivendicano la natura sui generis della
istituzione: cfr. nt. 10.
Il Rapport 2000 si
sofferma sul momento dell’inoltro dei reclami e del loro ‘primo
ricevimento’, durante il quale non ci si limita al solo giudizio di
accoglibilità. I reclami scritti trasmessi al Mediatore della Repubblica
da un parlamentare sono ricevuti ed esaminati, alla sede del Mediatore della
Repubblica, dal “servizio di smistamento dei reclami” (sor). Primo ad intervenire sui reclami
ricevuti dal Mediatore della Repubblica, questo servizio, incaricato
dell’informazione sui dossiers arrivati, determina se un dossier è
accoglibile e se entra nel campo di competenza del Mediatore della Repubblica.
Questo settore risponde agli autori dei reclami che non soddisfino questi
criteri e contribuisce, filtrando i reclami irricevibili e fuori della
competenza, a regolare il flusso di entrata e a trasmettere ai settori
d’istruzione solo dossiers rientrati nelle loro attribuzioni. Se il
dossier è irricevibile, il parlamentare che lo ha trasmesso è
invitato, secondo il caso, a farlo completare dal reclamante, o ad indicargli i
passi preliminari che avrebbe dovuto compiere prima di investire il Mediatore
della Repubblica. Nel caso in cui l’irricevibilità derivi dal
mancato rispetto della procedura legale, il reclamante che ha indirizzato il
suo dossier direttamente al Mediatore della Repubblica è invitato a
domandare ad un parlamentare di sua scelta la trasmissione ufficiale del
reclamo. Quando il reclamo si riduce ad una semplice lettera, che descriva in
modo impreciso le difficoltà incontrate, il reclamante è
indirizzato verso il delegato del Mediatore della Repubblica piú vicino
al suo domicilio. Questi lo potrà ricevere per permettergli di esplicitare
la sua domanda e per verificare se lui stesso può risolvere la
difficoltà. Se la situazione non vi si presti, egli potrà
aiutarlo a formare un dossier osservando la procedura di trasmissione
attraverso un parlamentare affinché la questione sia esaminata dal Mediatore.
A titolo del tutto eccezionale e per curarne l’efficacia i servizi del
Mediatore della Repubblica possono esaminare immediatamente un dossier, se
risulti che la situazione presenta carattere di urgenza. Se il dossier si pone
fuori del campo di competenza del Mediatore della Repubblica, il parlamentare
che lo ha trasmesso, o la persona che si è rivolta direttamente a lui,
riceve una risposta motivata, che l’orienti verso le istanze competenti.
L’ufficio del
Médiateur è articolato in cinque settori: un settore
“Affari generali” (age),
un settore “Agenti pubblici/Pensioni” (agp), un settore “Fiscale” (fi), un settore
“Giustizia/Urbanistica” (jus/urb)
ed un settore “Sociale” (so).
Questi settori, composti ciascuno di un consigliere e di vari incaricati,
istruiscono i dossiers attribuiti a loro. Quando un reclamo sembra fondato
(disfunzione dell’amministrazione o attentato all’equità), il
settore competente procede ad un esame approfondito del dossier insieme
all’organismo chiamato in causa e propone una soluzione per regolare la
controversia. Se l’amministrazione si adegua a questa soluzione, il
Mediatore della Repubblica chiude il dossier ed avverte il parlamentare dello
sviluppo favorevole della questione. Nel caso contrario, il Mediatore della
Repubblica può fare delle “raccomandazioni”
all’amministrazione concernente. In mancanza di risposta nel tempo da lui
fissato, può rendere pubbliche le sue raccomandazioni, particolarmente
nel suo rapporto annuale.
Rapport 2000, p. 14,
dove si evidenzia che i settori d’istruzione, inoltre, si sono fatti
carico di situazioni piú ampiamente concernenti i diritti
dell’uomo o i diritti dei fanciulli, in applicazione di disposizioni
legislative recenti o nel quadro di iniziative del Mediatore della Repubblica
in questo ambito.
A questo settore
affluiscono liti molto diverse che chiamano in causa tanto i servizi del
Ministero dell’Interno, della Difesa, dell’Educazione nazionale o
degli Affari esteri quanto il funzionamento dei servizi pubblici locali o
l’organizzazione di professioni regolamentate. Il concreto funzionamento
del settore è evidenziato dall’analisi contenuta nel Rapport 2000,
pp. 14-16, che ne sottolinea la sua grande
sensibilità verso l’attualità. Il settore dopo la
grande mole di dossier ricevuti nel 1997 e 1999, dovuti, essenzialmente, ad una
quantità massiccia di dossiers presentati da stranieri in situazione
irregolare, indicati come i “senza documenti”, ma anche, in misura
minore, a casi di rifiuto di ammissione al servizio nazionale, il 2000 ha visto un ritorno a
cifre comparabili a quelle degli anni precedenti. Questa relativa calma
è dovuta ad un affievolimento delle politiche seguite in un certo numero
di campi. I reclami per i quali la diminuzione è stato piú
sensibile nel 2000 concernono in modo piú particolare il diritto degli
stranieri, le procedure di trascrizione degli atti di stato civile dei Francesi
nati all’estero ed il servizio nazionale. Il relativo decremento dei
reclami relativi al soggiorno o l’acquisizione della nazionalità
può spiegarsi con l’entrata in vigore delle nuove disposizioni
introdotte dalla legge dell’11 maggio 1998, che aprono in forme
piú ampie il diritto al soggiorno e con l’assopimento dei criteri
applicabili in materia di naturalizzazione o di reintegrazione. Per contro il
rallentamento dei reclami è meno netta per i visti. La liberalizzazione
della politica in questo campo, in effetti, comporta un aumento importante di
domande ed un sentimento di frustrazione vivo da parti di coloro che non
attengono soddisfazione. Questi inviano spesso reclami diretti, poco motivati e
difficilmente difendibili. I dossiers concernenti lo stato civile dei Francesi
nati all’estero hanno ugualmente conosciuto una riduzione significativa
che si spiega con gli effetti benefici dell’operazione di numerazione
degli atti compiuti nel 1999 e 2000 dal servizio centrale di stato civile. Il
nuovo dispositivo permette, d’ora in avanti, ricerche piú rapide e
piú affidabili per la decisione degli atti. I dossiers indirizzati al
Mediatore della Repubblica per contro sono ormai piú complessi e
comportano reali difficoltà giuridiche come nel caso di adozioni
internazionali. on è stata costatata nessuna diminuzione del numero dei
reclami in seguito dell’entrata in funzione di mediatori interni le cui
funzioni talora si cumulano con quelle di corrispondente del Mediatore della
Repubblica. Lo sviluppo di queste istanze di mediazione corrisponde alla presa
di coscienza da parte dell’amministrazione della necessità di
ricorrere alle procedure di mediazione per regolare alcuni tipi di conflitti.
Il loro ruolo si è rivelato positivo ed utile senza incidere sulla
adizione del Mediatore della Repubblica che è preso invocato come
autorità esterna alla lite, non suscettibile di parzialità.
Pertanto, il numero dei reclami relativi all’educazione nazionale non
è variato e rappresenta sempre il 10% dei dossiers ricevuti. Tuttavia si
sottolinea un’evoluzione di questi reclami, alcuni dei quali vengono
trasmessi dopo l’esaurimento delle vie di mediazione interna, verso una
piú grande complessità. Si osserva ugualmente che solo un terzo
dei reclami investe problemi relativamente ‘classici’ e che un numero
crescente di reclami concerne l’entrata in vigore di nuove disposizioni
legislative o regolamentari. Si può così citare un reclamo
concernente l’imposizione di spese d’iscrizione universitaria per
apprendisti provenienti da centri di formazione universitaria che è
sfociata in una proposta di riforma in corso. Il Mediatore della Repubblica
è ugualmente intervenuto in un certo numero di situazioni
affinché gli amministrati non siano vittime, da parte
dell’amministrazione, di un formalismo eccessivo che lo privi del
riconoscimento di diritti introdotti da disposizioni legislative e
regolamentari recenti. Evocati nei rapporti del 1999, i dossiers trasmessi
dagli agricoltori continuano a rappresentare un non trascurabile percentuale di
quelli presentati. La loro istruzione fa emergere la persistenza delle
difficoltà incontrate dai reclamanti per comprendere i documenti amministrativi
che devono riempire, trattandosi in particolare dei formulari di aiuto
provenienti dalla regolamentazione europea o per rispettare i tempi previsti.
Sebbene i servizi dell’agricoltura abbiano consapevolezza di queste
difficoltà, tuttavia sembra che le procedure in vigore, sempre
piú complesse, non possono essere padroneggiate da tutti gli agricoltori.
Già segnalata nel rapporto del 1998, una parte significativa di reclami
è costituita da persone che hanno subito pregiudizi dall’azione
dell’amministrazione senza che però vi concorra la colpa di
questa. Se alcuni trovano un risultato positivo assai rapidamente, evitando
così procedure lunghe e costose, altri tardano ad ottenere soddisfazione
a causa di un certo attendismo da parte dell’amministrazione. Attraverso
le nuove attribuzioni del settore, i reclami relativi al mercato pubblico
riflettono una volontà certa di privilegiare il ricorso alla mediazione
invece delle vie giudiziarie. Infine, il riconoscimento del diritto dei
fanciulli ha portato alla creazione, attraverso la legge 2000-196 del 6 marzo
2000, di un Difensore dei fanciulli, incaricato di difendere e promuovere i
diritti del fanciullo. Quando è investita da un fanciullo a causa di una
disfunzione del servizio pubblico, questa autorità trasmette il reclamo
al Mediatore della Repubblica, per l’istruzione, nei termini fissati
dalla legge citata. Dall’inizio dell’estate del 2000, sono stati
registrati i primi reclami. La maggior parte concerneva la realizzazione della
politica scolastica dei fanciulli handicappati, questione attualissima. Al
Mediatore della Repubblica è stato pure sottoposto il problema
dell’accoglimento dei bambini sordomuti. Questi reclami, malgrado la
complessità dei problemi in discussione, hanno potuto essere trattati in
rapidissimo tempo, richiesto dalla prossimità del rientro scolastico.
In applicazione
dell’art. 8 della legge del 3 gennaio 1973 modificato, l’intervento
del Mediatore della Repubblica riguarda essenzialmente le controversie che
oppongono un agente alla sua amministrazione per una pensione di riposo o
d’invalidità e per l’attribuzione di un sussidio di
disoccupazione in caso di perdita dell’impiego. Il Mediatore della
Repubblica si ritiene ugualmente competente all’esame dei reclami
relativi all’entrata in servizio degli agenti, alle modalità di
organizzazione dei concorsi relativi alla funzione pubblica o riguardanti i
diritti sociali degli agenti in materia di congedo per malattia, di maternità
o di supplemento di trattamento famigliare. Nonostante le restrizioni apportate
alla sua azione dall’art. 8 della legge citata, il Mediatore della
Repubblica interviene in un campo molto ampio concernente tutti gli agenti
pubblici titolari o non titolari che provengono da legislazioni e da
regolamenti assai complessi. Per il 2000, il settore ha registrato un netto
aumento dei ricorsi di agenti di collettività locali e degli ospedali.
Inoltre, senza stabilire una tipologia delle richieste, assai varie, è
possibile costatare che una maggioranza di esse riguardava il congedo per
malattia, il riconoscimento tardivo di malattie professionali, il riconoscimento
dei servizi ausiliari e le difficoltà incontrate dagli agenti per
l’indennizzo nel caso di perdita dell’impiego. Quando si tratti di
malattia, il Mediatore della Repubblica non può pronunciarsi su
questioni di ordine puramente medico, rilevabili solo dagli esperti. Invece,
interviene frequentemente quando risulti una situazione iniqua a causa di
perizie troppo lunghe che ritardino un indennizzo o se un agente, a causa di
circostanze eccezionali, si vede ricusare un indennizzo per via del ritardo
della domanda presentata fuori termini. In materia di pensione, i reclami degli
agenti denunciano sempre un difetto di informazione sufficiente riguardo alla
liquidazione della loro pensione di vecchiaia e sul calcolo di alcuni periodi
di attività. In questo campo, il settore ha potuto notare una
progressione sensibile di controversie concernente la validità dei
servizi ausiliari. Questa validità è importante per gli agenti,
perché, in certi casi, gli permette di totalizzare i quindici annidi servizio
pubblico richiesti per beneficiare del regime speciale delle pensioni civili e
militari di riposo o di completare gli anni di attività necessari per il
congedo di fine rapporto. Nel corso di questo 2000, il settore ha ugualmente
notato un volume costante di reclami per i sussidi di perdita
dell’impiego e, particolarmente, per il sussidio di formazione
riqualificante. I dossier indirizzati al Mediatore della Repubblica concernenti
i sussidi per perdita di impiego incontrano sempre difficoltà importanti
riguardo alle regole d’indennizzo di disoccupazione degli agenti che
abbiano lavorato successivamente nel settore privato e nel settore pubblico.
Riguardo all’indennizzo per la formazione riqualificante, nel rapporto
del 1999 era stato indicato che solo le collettività locali e gli
ospedali avendo aderito per contratto al regime di assicurazione per la
disoccupazione erano tenuti a dare questa prestazione ai loro agenti. Coloro
che provenivano da organismi che avevano optato per l’auto-assicurazione
in materia d’indennizzo di disoccupazione restavano dunque esclusi da questa
disposizione. Il Mediatore della Repubblica ha proposto una riforma dei testi
per porre fine a questa situazione. Questa non è ancora arrivata a buon
fine e per ora, molti agenti, privati di formazione, si vedono penalizzati nel
loro inserimento professionale. In via generale, la maggior parte dei reclami
trasmessi, quest’anno, non deriva da una disfunzione amministrativa o da
cattiva applicazione dei testi da parte dell’amministrazione. Tuttavia,
l’azione del Mediatore della Repubblica resta indispensabile anche per
prospettare riforme allo scopo di regolare situazioni su un piano generale e
per ottenere la regolamentazione di certe situazioni eccezionali, fondandosi
sull’equità.
L’omogeneità del settore “Fiscale” in relazione agli
organismi investiti contrasta con l’estrema diversità dei reclami,
tanto per la loro natura quanto per la loro portata finanziaria, economica e
sociale. Questo deriva nello stesso tempo dalla molteplicità delle situazioni
per le quali è possibile un conflitto con le amministrazioni
finanziarie, tenendo conto del gran numero di prelevamenti, imposte e tasse che
concernono sia i privati sia le imprese, o dalla sovrabbondanza e
complessità della regolamentazione. I reclamanti chiedono al Mediatore
della Repubblica una soluzione che non sia un compromesso ma
l’annullamento dell’imposizione contestata come avverrebbe sul
piano contenzioso. Inoltre, in molti casi, l’azione è proposta
contemporaneamente e negli stessi termini davanti al giudice. Il Mediatore
della Repubblica ha notato una progressione nel numero degli esposti che
mettono in discussione il differenziale di tassazione, particolarmente
penalizzante, che esiste tra l’interesse di ritardo dovuto dal
contribuente che in buona fede commetta un errore di dichiarazione e l’interesse
moratorio che gli viene corrisposta dall’amministrazione in alcuni casi
di restituzione dell’imposta. Al di là del trattamento di questi
reclami individuali, il Mediatore della Repubblica si è sforzato di
suggerire miglioramenti al regime delle penalità fiscali allo scopo di
prendere meglio in considerazione un’aspettativa legittima del contribuente.
I dossiers di controllo fiscale costituiscono una parte significativa, in
costante progresso, dell’attività del settore, come mostrano le
serie di reclami concernenti, per esempio, mandatari automobilistici debitori
di richiami di tva
intracomunitari sull’importazione di certi veicoli, associazioni
assoggettate alle imposte commerciali, per le quali liberi professionisti si
trovano in situazione di difficoltà professionale e sociale.
La distribuzione dei
dossiers tra questi differenti temi è rimasta press’a poco identica
negli anni, con una maggioranza di reclami riguardanti questioni in materia di
vecchiaia dopo per la malattia, l’assicurazione per la disoccupazione e
le prestazioni famigliari. In tema di assicurazioni di vecchiaia, le liti
concerno soprattutto la validità dei periodi di attività spesso
concernenti date molto vecchie, il punto di partenza della pensione e la maggiorazione
per i figli a carico. I reclamanti sono particolarmente preoccupati per le
decisioni prese dalle casse perché esse determinano, in modo definitivo,
l’assegno di pensionamento. Riguardo al campo ‘malattia’, il
settore ha esaminato un numero importante di reclami provenienti da persone che
si vedono opporre un limite alle spese di ospedalità, in applicazione
della regola detta ‘del collocamento piú vicino’. Il
Mediatore della Repubblica denuncia le conseguenze finanziarie particolarmente
dannose per le assicurazioni sociali derivanti dall’applicazione di
questa regola (cfr. il rapporto annuale 1998, p. 252). Egli deplora che la
proposta di riforma da lui formulata per rimediare a questo tipo di situazione
non ha ancora avuto buon esito malgrado i suoi reiterati interventi presso il
ministero incaricato della Sicurezza sociale. Il settore “Sociale”
continua ad essere regolarmente messo di fronte alle difficoltà generate
dall’inadeguatezza dei dispositivi di protezione sociale che sono stati
concepiti in un’epoca di piú grande stabilità economica
(questa questione è stata già affrontata nell’edizione 1998
e 1999 del rapporto annuale). Così, anche quest’anno il settore ha
ricevuto numerosi reclami provenienti da persone affette da gravi problemi di
salute che, passati i primi sei mesi dalla cessazione del lavoro, lamentano il
rifiuto da parte della loro cassa di sicurtà sociale delle
indennità giornaliere e l’assegnazione di una pensione
d’invalidità. Sebbene la concessione di questi vantaggi sia
ritenuta giustificata sul piano medico, i richiedenti non possono pretenderla
perché non rientrano nelle condizioni amministrative previste per
l’accesso a queste prestazioni. In effetti, in conseguenza della moltiplicazione
degli impieghi precari e di una mobilità professionale accresciuta,
comportanti cambiamenti del regime di iscrizione, gli assicurati hanno sempre
piú difficoltà a raggiungere il numero di quote o il numero di
ore richiesti dall’attuale disciplina. Per rimediare a queste
difficoltà, il Mediatore della Repubblica ha proposto una
flessibilità dei testi applicabili alla materia. Altri reclami
concernono gli assicurati licenziati dopo un lungo periodo di salariato e che,
rifiutando una condizione passiva di disoccupati indennizzati, talora hanno creato
una (piccola) impresa e si trovano penalizzati, sul piano della protezione
sociale, al momento della cessazione di questa impresa. In effetti, se alla
cessazione della loro attività indipendente, gli interessati
riacquistano i diritti all’assicurazione di disoccupazione che avevano
acquisito in conseguenza della loro precedente attività salariale, essi
tuttavia sono mantenuti, sul piano della protezione sociale, al regime di non
salariati al quale essi spesso hanno appartenuto per pochissimo tempo e che gli
assicura prestazioni meno vantaggiose. Stimando che la regolamentazione in
vigore ha effetti iniqui per gli interessati, il Mediatore della Repubblica
intende proporre al ministro incaricato della Sicurezza sociale una riforma
tendente a far sì che il mantenimento del diritto alle prestazioni si
effettui in base al regime “di salariati” precedente al periodo di
disoccupazione. Per la famiglia, la complessità della disciplina
è sempre fonte di numerose difficoltà ed incomprensioni per gli
assistiti. In questo campo e ugualmente in tema di sussidio di disoccupazione,
il problema del recupero è ricorrente e genera molte contestazioni.
Conviene notare ancora che i beneficiari si lamentano sempre della scarsa
comprensibilità delle comunicazioni inviate dagli organismi sociali.
Il settore
“Urbanizzazione” ha trattato, come gli anni precedenti, ricorsi
concernenti essenzialmente il campo di competenza del Ministero
dell’arredo – urbano - (delle infrastrutture) e dello sviluppo. Le
difficoltà piú frequenti generalmente hanno riguardato questioni
assai diverse come la contestazione delle opzioni di sistemazione adottate
dalle autorità pubbliche, le autorizzazioni individuali di occupazioni
del suolo, la realizzazione di opere pubbliche che ledono interessi
particolari, le condizioni di ottenimento delle sovvenzioni legate al
miglioramento dell’abitato, la tassazione relativa alla realizzazione di
opere di urbanizzazione, la delimitazione e l’occupazione dei
possedimenti pubblici, la conservazione, l’evoluzione ed il mantenimento
della nettezza pubblica, la difese a lo sviluppo…. L’abbondanza dei
testi e l’instabilità dei regolamenti locali sono motivi
favorevoli per l’emergenza di conflitti. Quando il Mediatore della
Repubblica ne è investito, si dedica il piú delle volte a
verificare che le disposizioni prese dalle autorità competenti siano
veramente conforme ai testi e che i comportamenti denunciati non derivino da
disfunzioni amministrative. I reclami tendenti ad ottenere il mantenimento di
una costruzione illecita o la concessione di un permesso di costruire in una
zona a rischio sono stati numerosi nel corso dell’anno passato. Il
Mediatore della Repubblica non può, in nessun caso, sostenere tali richieste.
Infine, costatando l’assenza di disposizioni legali e regolamentari in
materia di remissione bonaria di restrizioni decise da un comune, il Mediatore
della Repubblica è stato spinto a segnalare al Ministero
dell’Arredo urbano, della Giustizia e delle Finanze gli squilibri mal
compresi da parte delle amministrazioni che ne potevano derivare. In effetti,
un comune non può effettuale tali remissioni quando un contravventore ha
demolito una costruzione illecita, dal momento che il potere lo ha il prefetto.
Nel corso
dell’anno 2000, come gli anni precedenti, una parte importante dei reclami
ha riguardato il rilascio da parte dei cancellieri capi di tribunali
d’istanza dei certificati di nazionalità. La procedura di
ottenimento di questo documento, indispensabile per il rilascio di una carta
d’identità non falsificabile, è invero eccessivamente
lunga. In effetti, i tribunali possono chiedere numerose pezze di
giustificazione dirette a garantire l’appartenenza alla
nazionalità francese o rinviare il dossier per conoscenza al ministero
della Giustizia, il che allunga ancora i tempi. Inoltre, insieme con il
Ministero degli esteri, il settore ha aiutato la risoluzione delle
difficoltà relative alla trascrizione di atti di stato civile di francesi stabiliti all’estero. La
lentezza e complessità di alcune procedure sono anche state
all’origine di numerosi reclami. Questo è particolarmente
frequente in materia successoria. Avviene che il tempo ragionevole, secondo la
Corte europea dei diritti dell’uomo, sia trascorso a causa della cattiva
impostazione iniziale della procedura o dell’ingombro eccessivo di una
giurisdizione. Qualche volta, l’interessato rifiuta di ammettere il
risultato di un processo e moltiplica invano i ricorsi.
Il Mediatore della
Repubblica ha giudicato necessario far conoscere meglio l’Istituzione
nelle prigioni attraverso mezzi diversi come l’invio di una brochure di
informazioni a coloro che entrano o l’affissione di avvisi nei parlatori.
Il piú delle volte l’attività del settore, dopo avere
riunito tutte le informazioni necessarie, si limita a spiegare al reclamante
tutte le ragioni giuridiche e materiali che impediscono la soluzione rapida del
suo dossier. Va osservato che il lavoro pedagogico, cui è chiamato il
Médiateur, richiede prudenza nella scelta dei termini impiegati,
specialmente a seguito di un decesso di un fanciullo, nel caso di procedure
aperte per ricerche sulle cause della sua morte.
Con la L.
76-1211 del 24.12.1976.
L’art. 11 della citata legge istituente il Médiateur de la
République risulta, in conseguenza, così riformulato: “Le
Médiateur de la République ne peut intervenir dans une
procédure engagée devant une juridiction, ni remettre en cause le
bien-fondé d’une décision jurisdictionelle, ni remettre en
cause le bien-fondé d’une décision jurisdictionelle, mais
à la faculté de faire des raccomandations à
l’organisme mis en cause. Il peut, en outre, en cas
d’inexécution d’une décision de justice passée
en force de chose jugée, enjoindre à l’organisme mis en
cause de s’y conformer dans un délai qu’il fixe. Si cette
injonction n’est pas suivie d’effet, l’inexécution de
la décision de justice fait l’objet d’un rapport
spècial présenté dans les conditions prèvues
à l’article 14 et publié au Journal officiel”.
Sul punto, con rinvio
alla giurisprudenza del Consiglio di Stato, v. p. legatte, Le
Médiateur cit., 433.
È stato posto sovente l’accento sulla volatilità ed
indiscernibilità dell’equità, talora considerata
addirittura come l’antitesi del diritto: cfr. p. frydman, Les
considérations d’équité en droit administratif
français, in Justice, Médiation et Equité, Actes du
colloque Droit et démocratie du 20 juin 1990, Paris, La Documentation
Française 1992, p. 47: “Droit et équité constituent
en réalité deux concepts théoriquement étrangers
l’un à l’autre, et même partialment opposés
…. Des grandes différences entre l’équité et
le droit tient à ce que l’équité est, contrairement
au droit, une notion parfaitement subjective”; Cfr., l. pettiti Le rôle de l’équité dans le système
juridique de la Convention
européenne des droit de l’Homme, in Justice, Médiation
et Equité cit., p. 35.; s.
braconnier, Jurisprudence de la
cour européenne des droits de l’homme et droit administratif
français, Bruyllant Bruxelles 1997, partic. 491 s.
p. lagatte, Le principe d’équité,
Paris 1992, a
sua volta osserva (p. 10) che proprio l’equità caratterizza il
ruolo del Médiateur e gli consente di introdurre nelle questioni una
dimensione umana, affidando a quella istituzione il compito “de radresser
les décisions administratives et d’assoupir les rigueurs de la loi
au nom de la solidarieté,
pour y introduire, à travers l’équité, une dimension
humaine que ne traduit plus la lettre des textes”.
La cedh è invero il solo organo che
ponga l’equità a base delle sue decisioni e che al suo operato i
precedenti Médiateurs si sono esplicitamente richiamati (significativo,
in proposito, è il Rapporto del 1994), sottolineando l’estrema
vicinanza tra il Médiateur e la Corte di Strasburgo: sul punto, v. l. pettiti, loc. cit. Va comunque
notato che l’equità per il Médiateur è ancora
piú essenziale poiché costituisce l’unico fondamento alle
sue decisioni, mentre la cedh
opera una sorta di fusione tra equità e diritto: s. braconnier, loc. cit.
I termini concessi
vengono fissati in due mesi per gli enti morali di diritto pubblico ed in
quattro mesi per lo Stato.
Cfr. sul punto s. braconnier, op. cit., p. 1223.
L’attribuzione,
dal 1995, di nuovi poteri in materia di esecuzione delle decisioni di giustizia
alle giurisdizioni amministrative non ha per nulla fatto venir meno i reclami legati
alla mancata esecuzione delle decisioni giurisdizionali. Una di esse in
particolare ha dato luogo, quest’anno, all’avvio da parte del
Mediatore della Repubblica della procedura d’ingiunzione prevista
dall’art. 11 della legge del 3 gennaio 1973 modificata (cfr. reclamo
n° 00-0424).
Citato sopra alla nt.
53.
Leggiamo per intero il
caso, così come viene riferito nel Rapport 2000. Reclamo n° 00
– 0424, trasmesso da Antonio carré
Deputato di Loires. Titolare dal 1974 del certificato di attitudine
professionale di parrucchiere per donne (cap),
M. G. che esercitava la professione di parrucchiere da piú di 25
anni, ha richiesto nel 1998, di beneficiare delle disposizioni dell’art.
18 della legge del 5 luglio 1996, detta legge Raffarin, che, modificando la
legge del 23 maggio 1946, regolamenta
l’accesso alla professione di parrucchiere. Queste disposizioni che
d’ora in avanti subordinano la strutturazione di ogni negozio di parrucchiere
alla presenza di un parrucchiere titolare del brevetto professionale,
autorizzando comunque la strutturazione di un’impresa a condizione unica
da parte di un parrucchiere non in possesso di questo diploma ma in possesso di
un riconoscimento professionale. La commissione nazionale sui parrucchieri, istituita
nel 1997 per deliberare sulle richieste di autorizzazione e composta da
rappresentanti dell’amministrazione e della professione e presieduta dal
rappresentante del ministero incaricato dell’Artigianato, l’8
settembre 1998 ha
respinto la domanda di M. G.. Chiamato sul contenzioso, il Consiglio di Stato
ha annullato questa decisione con una sentenza del 17 novembre 1999
particolarmente motivata. Precisando che le disposizioni della legge erano
applicabili ai salariati e che non intendevano misconoscere il principio di
eguaglianza, l’alta giurisdizione, tenuto conto della formazione del
signor M. G., degli stages da lui effettuati, delle sue funzioni nel senso
della commissione come tutore degli apprendisti e dell’anzianità
della sua esperienza professionale, ha ritenuto che la decisione della
commissione nazionale era inficiata di un errore manifesto di apprezzamento.
Tuttavia, il 7 dicembre successivo, la commissione nazionale ha nuovamente
rifiutato di concedere all’interessato l’autorizzazione domandata
argomentando su una competenza insufficiente in colorazione e permanente. M. G.
allora ha investito, attraverso la sezione competente, nuovamente il Consiglio
di Stato allo scopo di ottenere l’esecuzione della decisione di giustizia
del 17 novembre 1999, intraprendendo una nuova azione contenziosa contro la
decisione della commissione. Nello stesso tempo il signor M. G. ha investito il
Mediatore della Repubblica. Considerando l’interesse a che sia immediatamente
seguita la sentenza del Consiglio di Stato del 17 novembre 1999, pubblicata
nella Raccolta Lebon, che era stato menzionato nel rapporto del 1999 per i casi
singoli eclatanti d’inesecuzione di decisioni della giustizia, il
Mediatore della Repubblica, nel quadro dei suoi poteri attribuitigli
dall’art. 11 della legge del 3 gennaio 1973 modificata che stabilisce le
sue funzioni, ha allora deciso di avviare la procedura d’ingiunzione
contro la commissione. Il 2 giugno 2000, questa ha finalmente accettato di
concedere al signor M. G. l’autorizzazione della sua capacità
professionale. Inoltre, prendendo atto della sua interpretazione troppo
restrittiva, essa, su richiesta del Mediatore della Repubblica che era stato
investito di altri reclami riguardanti i parrucchieri aventi
un’esperienza professionale simile, ha deciso di riconsiderare la sua
posizione su questi dossiers, anche in assenza di un contenzioso. Così
tutti questi parrucchieri, in seguito all’intervento del Mediatore della
Repubblica, hanno potuto beneficiare del dispositivo introdotto dalla legge
Raffarin, consentendo di preservare i piccoli saloni indipendenti specialmente
nelle zone rurali o deboli dove la strutturazione, economicamente difficile,
non consente l’impiego di salariati titolari del brevetto.
L’espressione si
trova in alcune recenti decisione della Corte Costituzionale italiana.
È proprio
l’autorevolezza ad assicurare buona riuscita agli interventi del
Médiateur, che proprio in virtù di essa e della sua indipendenza
si distingue dagli altri interpreti, compresi gli avvocati investiti dalle
parti.
Affermare ciò
non è azzardato, perché il Médiateur non ha limiti nella
proposta di riforme e può intervenire per garantire il buon
funzionamento dell’esperienza giuridica e la sua conformazione ad
‘giustezza’ ed equità. Egli, con l’aggiunta del potere
di proporre riforme, si pone come vigile arbitro della società, secondo
una funzione che fa venire in mente l’autorevole ruolo che già in
Roma fu svolto dai Censori.
Le proposte di riforme
avanzate dal Médiateur sono oggetto di una continua ed attiva
attenzione, che si esplicita in varie forme. In caso di ritardi, il
Médiateur sollecita la risposta per posta o rivolgendosi direttamente ai
funzionari competenti, indicati come suoi referenti all’interno di un
ministero; egli può inserire la richiesta all’ordine del giorno di
apposito comitato interministeriale incariato di seguire le proposte del
Médiateur. Questo comitato si riunisce piú volte all’anno e
fa il punto sullo stato della proposta; inoltre può dare vita ad un
tentativo di arbitrato esperito dai co-presidenti (il capo Gabinetto del
Ministro per la Riforma dello Stato ed il segretario generale del Governo). In
caso di disaccordo persistente il Médiateur può sollecitare
l’intervento del Primo Ministro, in un arbitrato da esperirsi
nell’ambito del comitato interministeriale. Lo stesso procedimento
può essere chiesto nel caso di esito negativo, ritenuto non
giustificato, della proposta.
Come efficacemente si
esprime il Médiateur nel Rapport 2000, p. 43.
Si è visto che, nella
redazione antecedente alla legge dcra, le disposizioni del primo
capoverso dell’articolo 9 della legge del 3 gennaio 1973 che fondavano il
potere di proposta di riforme del Mediatore della Repubblica facevano
riferimento ai reclami dei quali era investito. Questo riferimento doveva
essere interpretato alla luce delle disposizioni dei tre primi capoversi
dell’art. 6 della legge del 3 gennaio 1973 che, oltre ad autorizzare i
parlamentari a ricorrere al Mediatore della Repubblica, pongono due condizioni alla
ricevibilità di un reclamo proveniente da una persona fisica o morale:
la prima di sostanza la seconda di forma. Prima della legge dcra, una richiesta di riforma era
considerata come un reclamo di diritto comune e, come tale, doveva trovare
primieramente la sua fonte in un litigio opponente il suo autore ad un servizio
pubblico: il che permetteva di escludere le domande che si limitavano a
critiche generali o a semplici suggerimenti di miglioramento, senza riferimento
ad una situazione particolare; inoltre, la domanda doveva avere essere stata
rivolta prima ad un parlamentare, il quale la trasmetteva al Mediatore della
Repubblica solo se essa pareva entrare nel campo di competenza di questa
autorità e meritare il suo intervento. È ugualmente utile precisare
che la legge del 1973 non imponeva che la proposta di riforme del Mediatore
della Repubblica ricevesse un accoglimento nel quadro nel quale era
espressamente richiesta la riforma. In numerosi casi, le proposte di riforma
hanno avuto origine da reclami tendenti ad ottenere una mediazione individuale:
in tal caso i servizi del Mediatore della Repubblica, dopo aver constatato che
i dossiers in esame non permettevano di prevedere che una tale mediazione
potesse riuscire, ma tuttavia rivelavano un cattivo funzionamento del servizio
pubblico o una situazione sperequata provocata dall’applicazione di un
testo legislativo o regolamentare, hanno convertito le domande di mediazione
individuali in domande di riforma. Prima dell’entrata in vigore della
legge dcra, l’ipotesi di
una proposta di riforma poteva dunque provenire: sia da una persona fisica o
morale, sotto riserva che essa trovi origine in un caso specifico e che essa
sia trasmessa da un parlamentare; sia da un parlamentare che la formulava a
proprio nome, ispirato da un caso particolare, fondato o no, di cui egli era a
conoscenza; sia dal Mediatore della Repubblica stesso, in conseguenza di un
reclamo del quale egli era investito nel quadro della sua funzione di
intervento individuale.
Particolarmente con
l’iscrizione all’ordine del giorno del ‘Comitato interministeriale
di seguito delle proposte del
Médiateur della Repubblica”: v. prec. nt. 66.
Poiché i tempi
della procedura per il cambiamento di stato durano parecchi anni gli interessati
si vedono costretti a produrre documenti nei quali il loro aspetto ed il nome
non coincidono con la situazione attuale: il che è fonte di numerosi
inconvenienti.
Proposta 00-R2: le
casse che gestiscono i pensionamenti dei quadri e dei non quadri, a differenza
di quelle che si riferiscono al settore privato, non considerano in attività,
come salariati, i funzionari provenienti dal settore privato; di conseguenza,
nel caso di congedo a 60 anni, operano un abbattimento del 22%.
Questo si verifica per
esempio per coloro che soffrono di turbe mentali che, a seguito di un
miglioramento del loro stato, sono posto sotto il regime detto della
“uscita in prova” e trattate nel quadro di hospital day, ma anche,
in via piú generale, per tutti i malati di un’affezione cronica il
cui stato migliora progressivamente o che conoscono lunghi periodi di
remissione. Ora, l’interesse ad una ripresa di attività è
riconosciuto dal codice di sicurezza sociale (art. L. 323-3), ma non dal codice
di lavoro.
Proposta 00-R5: prima
dell’entrata in vigore della legge n° 96-1093 del 16 dicembre 1996, i
funzionari provenienti da tre Amministrazioni pubbliche non potevano essere
posti in congedo famigliare per crescere un bambino adottato salvo che il bambino
avesse meno di tre anni. La legge precitata ha aperto il diritto al congedo
famigliare ai funzionari che abbiano adottato un fanciullo di piú di tre
anni ma non avente ancora raggiunto l’età di cessazione
dell’obbligo scolastico, nel qual caso la durata del congedo è
ricondotta da tre ad un anno. Questa estensione delle condizioni
d’accesso al congedo famigliare per crescere un fanciullo adottato non
è stata, finora, estesa agli impiegati di Stato, poiché il
decreto n° 72-154 del 24 febbraio 1972 che richiede sempre che il fanciullo
abbia meno di tre anni. L’equità che fonda il potere del Mediatore
della Repubblica di proporre riforme lo conduce dunque a chiedere che le
condizioni per le quali gli impiegati di Stato possono pretendere il congedo
per motivi di famiglia per allevare un bambino adottato sia allineato a quello
applicabile ai funzionari delle tre funzioni pubbliche.
La proposta 00 R11 chiede che i reimpiegati provenienti dal regime dei
salariati che non lavorino in agricoltura possano optare per una sistemazione
annuale per quanto concerne il pagamento della csg e della crds di
cui sono debitori. Nello stato attuale del diritto, questi contributi sono
sempre calcolati sulla media triennale con conseguenze molto penalizzanti in
caso di riduzione subita o volontaria delle entrate ricavate
dall’impresa. Inoltre, sembra difficile giustificare che il diritto di
optare per un sistema annuale esiste per le quote sociali agricole ma non per
la csg e la crds. Il Mediatore della Repubblica
dunque chiede che i salariati non agricoli possano scegliere l’assetto
previsto per l’anno n -1 per calcolare le due contribuzioni in questione,
con una scelta che vale anche per le quote. Egli ha pure suggerito che questa
riforma sia utilizzata anche per semplificare la determinazione dei carichi
sociali agricoli, riducendo il numero dei sistemi utilizzati a questo scopo.
Proposta 00-R12. il
criterio seguito per le imprese agricole consiste nel valutare, per il calcolo
delle quote sociali, la situazione di un’impresa, della csg e della crds di cui può essere debitore, al 1° gennaio
dell’anno in corso, poiché i carichi sociali in questione in
conseguenza sono dovuti per l’insieme dell’anno se
l’interessato è in attività a questa data. Questo principio
ha effetti favorevoli all’inizio dell’attività e sfavorevole
durante l’attività. Pertanto niente garantisce che questi effetti
di senso contrario si compensino a livello individuale, anche perché le
date di inizio e di cessazione dell’attività non sono scelte liberamente.
Tenendo inoltre conto dell’esistenza di deroghe al principio
dell’annualità, il Mediatore della Repubblica stima piú
conforme ad equità che i carichi sociali riguardanti i primi e gli
ultimi anni di attività di salariati non agricoli siano calcolati pro rata temporis, cioè in
funzione della durata reale nel corso dei detti anni
Proposta 00-R15. In
effetti, il pagamento trimestrale di queste pensioni comporta, per i loro
beneficiari, serie difficoltà di tesoreria, tanto piú che il loro
ammontare unitario spesso è bassissimo. Il Mediatore della Repubblica
dunque auspica che sia affermato il principio della mensilizzazione delle
pensioni di invalidità e ritenute assicurate da questo servizio.
Cosciente dell’importanza del costo di tesoreria di questa misura, egli
stima che la sua realizzazione potrebbe essere frazionata nel tempo, per
esempio concedendo priorità alle pensioni d’invalidità o
procedendo per tappe in considerazione dell’ammontare delle pensioni,
dando precedenza alle pensioni meno elevate nella concessione della mensilizzazione.
Proposta 00-R13. Le
regole del codice di lavoro che disciplinano l’apprendistato in
realtà si oppone a che l’apprendista o la sua famiglia siano
portati ad assumere una parte del costo della loro formazione, perché una
tale partecipazione modificherebbe l’equilibrio del contratto di lavoro
tra l’apprendista e il suo datore, secondo il quale il secondo
s’impegna ad assicurare al primo una formazione fornita in parte
dall’impresa ed in parte in un centro di formazione di apprendisti o una
struttura d’insegnamento. La pratica che consiste nel chiedere agli
apprendisti la cui formazione è curata da una struttura
d’insegnamento superiore il pagamento dei diritti d’iscrizione
corrispondenti appare dunque contraria
al principio della gratuità della formazione degli apprendisti,
che si applica quale che sia il tipo d’insegnamento fornito. Il Mediatore
della Repubblica chiede dunque che i diritti dovuti siano pagati
dall’organismo che ha la responsabilità della formazione degli apprendisti.
Proposta 00-R6. Per
evitare il “tutto o niente” in materia di segreto e tener conto del
fatto che, in numerosi casi, la domanda della madre porta alla conservazione
del segreto famigliare nei confronti di tutto o di parte dell’entourage famigliare,
ma non del fanciullo, il Mediatore della Repubblica suggerisce di adottare una
formula di “parto con discrezione” rispondente a questo tipo di
bisogno. Nel caso in cui la madre desidera che il segreto della filiazione sia
conservato, il Mediatore della Repubblica propone di sostituire il parto sotto
X con un “parto protetto”, nel cui quadro l’identità
della madre sarà sistematicamente raccolta e conservata segreta da un
organismo specializzato (che potrebbe essere denominato “Consiglio per la
ricerca delle origini famigliari”). Per evitare la ripetizione di
pratiche contestabili, i fanciulli nati sotto questo regime dovrebbero essere
sempre affidati al servizio per l’aiuto sociale all’infanzia. In
compenso, la soppressione della procedura detta di “abbandono
segreto” prevista dall’art. 62 del codice di famiglia e
dell’aiuto sociale è raccomandata. In risposta alle domande di
eliminazione del segreto della filiazione naturale proveniente da fanciulli
nati nel quadro di un parto sotto X o di un parto protetto, il Consiglio
metterebbe in opera una procedura graduale mirante a favorire
l’eliminazione consensuale del segreto, permettendo in fine ai fanciulli
che mantengono la loro richiesta di conoscere le proprie origini. Questa
procedure sarebbe organizzata sulla base delle regole seguenti: prima della
maggiore età del fanciullo, l’eliminazione del segreto a sua
richiesta può intervenire solo con il consenso della madre; dopo la
maggiore età del fanciullo, la madre disporrà di un lasso di due
anni per rispondere – o non rispondere – alla richiesta di
eliminazione formulata dal ragazzo, ed avrà anche la possibilità
di formulare per iscritto i suoi eventuali motivi di rifiuto; alla fine di
questo termine, se il ragazzo reitera la sua richiesta di identità della
madre gli sarà comunicato di pieno diritto al termine di un secondo
termine di sei anni. Con la precisazione che la madre sarà
immediatamente informata della nuova domanda del fanciullo e che potrà
legittimamente rifiutare di intrattenere qualsiasi contatto con lui, se egli
riesce a contattarla.
Proposta 00-R9. Diversi
organismi sociali, come le casse gerenti l’assicurazione di vecchiaia di
carattere generale e l’unedic
in effetti di norma fissano questa data al 31 dicembre dell’anno di
nascita, prevedendo che in caso d’incertezza, le condizioni di età
richieste per attingere a determinate prestazioni possono ritenersi compiute
solo dalle persone che abbiano raggiunto l’età richiesta.
All’opposto, l’ofpra,
per i rifugiati, ed il servizio centrale dello stato civile del ministero degli
Affari esteri, per gli stranieri naturalizzati francesi, fissano l’anno
di nascita al 1° gennaio quando sia noto solo l’anno di nascita. Per
i rifugiati ed i naturalizzati, quest’ultima data in linea di principio
dovrebbe prevalere, ma alcuni reclami rivolti al Mediatore della Repubblica
mostrano che gli organismi sociali non sono sempre informati in tempo utile, il
che può condurre a situazioni dove gli interessati sono privati di ogni
risorsa e costretti a rimborsare il troppo percepito. Il Mediatore della Repubblica
dunque chiede l’avvio di una procedura di informazione che permetta agli
interessati di ottenere senza ritardo la rettifica della loro data di nascita
negli schedari degli organismi sociali competenti. Inoltre egli
s’interroga sull’opportunità di estendere la norma
piú favorevole, cioè la fissazione della data di nascita al
1° gennaio, a tutte le persone di cui sia sconosciuto il mese ed il giorno
di nascita.
Proposta 00-R10.
L’ordinanza n° 58-779 del 2 agosto 1958 ha autorizzato un atto
di nascita particolare, chiamato atto di
nascita provvisorio, per i pupilli di Stato per i quali è stato
richiesto il segreto sulla nascita. Questo testo è stato applicato ai
pupilli di Stato nati dopo l’entrata in vigore della legge, ma anche alla
quasi totalità dei pupilli di Stato non adottati assistiti dal servizio
sociale all’infanzia alla data di entrata in vigore della legge. Per
converso, i pupilli non adottati nati prima del 1937 e quelli nati tra il 1937
e la data di entrata in vigore dell’ordinanza, che non avrebbero
beneficiato dell’applicazione parzialmente retroattiva di questo testo
restano privati dell’atto di nascita: ancora regolati dalla legge
precedente, essi sono costretti, in tutti i casi in cui sia necessaria un
certificato di nascita, ad utilizzare il “certificato di origine”
che è stato redatto alla loro nascita. Per sopprimere questa
discriminazione inutile, il Mediatore della Repubblica propone di sostituire
questo certificato con un atto di nascita. Allo scopo di evitare che questa
operazione dia luogo a pratiche contestabili analoghe a quelle costatate al
momento dell’applicazione dell’ordinanza del 1958, egli raccomanda
di verificare in ciascun dossier l’esistenza di una richiesta espressa di
segreto, allo scopo di determinare se la persona de quo potrà beneficiare
di un atto di nascita di diritto comune, con l’indicazione della sua
filiazione, o soltanto di un atto di nascita detto provvisorio.
Proposta 00-R16. La
delibazione di una copia esecutiva delle sentenze di divorzio, in applicazione
dell’art. 862 del codice generale delle imposte, oggi è
subordinata al preventivo pagamento dei diritto di registrazione dovuti a
titolo di prestazione compensativa, che possono essere elevatissimi
nell’ipotesi frequente in cui il capitale proviene da beni del coniuge
tenuto alla prestazione. Ebbene, l’art. 1712 del codice precitato pone il
pagamento delle spese di registro a carico del coniuge creditore della
prestazione compensativa, che, per definizione, ha mezzi assai inferiori a
quelli del debitore e non può quindi facilmente soddisfare
quest’obbligo. Rendendo responsabili in solido i coniugi per il pagamento
dei diritti di registro concernenti una prestazione compensativa in capitale,
l’art. 1707 dello stesso codice in vero consente
all’amministrazione fiscale di perseguire in via prioritaria il debitore
della prestazione, venendo successivamente dedotto dal capitale da versare
l’ammontare dei diritti pagati, ma questa possibilità è
lungi dall’essere utilizzata sistematicamente. È paradossale
constatare che l’impedimento al rilascio di una copia esecutiva della
sentenza prima del pagamento dei diritti di registro non pare applicarsi alle
sentenze di divorzio pronunciate per colpa o rottura della vita comune, nella
misura in cui si tratta di atti che si addebitano ad una parte, poiché
l’art. 862 del codice generale delle imposte esonera questa categoria di
atti dall’obbligo del pagamento preventivo dei diritti. Da questo punto
di vista, il regime fiscale delle differenti categorie di divorzio non sembra
coerente con la volontà manifestata dal legislatore di favorire i
divorzi per mutuo consenso. Il Mediatore della Repubblica propone pertanto la
sostituzione delle condizioni di esecuzione delle sentenze di divorzio su
richiesta comune prevedenti una prestazione compensativa sotto forma di
capitale, modificando: sia l’art. 862 del codice generale delle imposte,
allo scopo di autorizzare la concessione di una copia esecutiva della sentenza
di divorzio prima del pagamento dei diritti di registro concernenti la
prestazione compensatoria, poiché questo pagamento è effettuato
dal beneficiario ed è garantito da un meccanismi di conteggio preventivo;
sia l’art. 1712 del codice generale delle imposte, per mettere a carico
del debitore della prestazione compensativa il pagamento dei diritti di
registro, di modo che il capitale versato sia netto d’imposta e le
eventuali azioni di esazione forzata sempre ingaggiate contro il debitore.
Proposta 00-R7. In effetti,
le indennità giornaliere per lunga malattia e le due prestazioni su
menzionate hanno per oggetto comune di assicurare ai loro titolari una rendita
supplementare che compensi la diminuzione o la perdita della capacità di
guadagno provocato da uno stato di salute malandato. Inoltre, bisogna tener
conto del fatto che le pensioni d’invalidità generalmente vengono
liquidate, dopo la consolidazione dello stato di salute degli interessati, a
favore di vecchi beneficiari di indennità giornaliere di lunga malattia,
le cui capacità di guadagno e le attitudini ad occuparsi dei loro figli
non sono dunque variate passando da uno stato all’altro. Il Mediatore
della Repubblica stima che sarebbe coerente che la percezione di una pensione
d’invalidità o dell’aah
dia diritto ad un punteggio supplementare per ciascun congiunto, riservato,
tuttavia, per comparazione con la situazione di malati di lungo periodo o in
congedo di lunga durata, ai genitori che non esercitino attività
professionale. Inoltre, il Mediatore della Repubblica s’interroga
sull’opportunità di una piú larga attualizzazione della
tabella di calcolo, che non abbia avuto nessun aggiornamento da venti anni.
Proposta 00-17.
L’attenzione del Mediatore della Repubblica è stata per prima richiamata
sul fatto che le medicine fornite ai controllati a vista dai farmacisti
all’uopo richiesta da un ufficiale di polizia giudiziaria non può
essere presa in carico a titolo di spese di giustizia, e pertanto sono date a
titolo gratuito nel caso frequente nel quale il controllato a vista non
è in grado di pagarle in proprio. L’assenza di un meccanismo di
carico di queste spese farmaceutiche non è coerente con le disposizioni
del codice di procedura penale che, a seconda dei casi, riconosce alla persona
guardata a vista che ne faccia domanda il diritto di essere visitato da un
medico o che impongono tale esame. Certo, questo medico interviene in via
prioritaria come esperto incaricato di pronunciarsi sull’idoneità
del controllato ad essere sottoposto alla misura del controllo a vista, ma
ugualmente può essere indotto a concedere alla persona in questione le
cure che il suo stato di salute richiede o a prescrivere il proseguimento di un
trattamento in corso. Il Mediatore della Repubblica dunque chiede che le spese
farmaceutiche corrispondenti siano inserite nella lista delle spese di
giustizia che il Tesoro pubblico è tenuto ad addossarsi. Per coerenza,
egli ha ugualmente raccomandato l’inserimento in questa lista delle cure
infermieristiche dispensate ai guardati a vista insieme alle spese relative ai
loro pasti, aggiunti in conseguenza della legge 15 giu. 2000 che rinforza la
presunzione d’innocenza ed i diritti delle vittime, che richiedono ormai
di menzionare nel processo verbale di controllo a vista le ore nelle quali il
controllato potrà alimentarsi.
Proposta 00-20. Per la
proposta di riforma sono presi in considerazione i bambini stranieri che
abbiano ottenuto una carta di soggiorno temporaneo nei casi seguenti: per
rispetto della sua vita privata e famigliare, in conformità alle
prescrizioni dell’articolo 8 della Convenzione europea dei diritti
dell’uomo ed in applicazione del 7° dell’articolo 12 bis dell’ordinanza del 2 nov.
1945; in qualità di beneficiario di asilo territoriale previsto
dall’articolo 13 della legge del 25 lu. 1952 relativo al diritto di
asilo, in applicazione dell’articolo 12 ter della su citata ordinanza; in quanto “scientifico”,
cioè per effettuare lavori di ricerca o dispensare un insegnamento di
livello universitario, in applicazione del terzo capoverso dell’articolo
12 della precitata ordinanza. Nel primo caso, la presenza in Francia dei
fanciulli stranieri generalmente è stata la causa della sua
regolarizzazione, che si applica anche ad essi. Conseguentemente, la pratica
consistente nel subordinare il versamento delle prestazioni famigliari ad una
procedura di raggruppamento famigliare sul posto sottomessa a condizioni di
risorse, di sistemazione e di antecedenza del soggiorno appariva incoerente e
contraria alle clausole della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Lo stesso ragionamento vale per i bambini dei beneficiari di asilo
territoriale, dal momento che la regolarità del soggiorno di questi
bambini è espressamente prevista dall’ordinanza del 1945. Quanto
ai figli dei titolari di una carta di soggiorno scientifico, che non possono raggiungere
i propri genitori se non con un visto di lunga durata, il riconoscimento delle
prestazioni famigliari pareva auspicabile per favorire, conformemente alle
conclusione del rapporto Weil, l’arrivo sul territorio nazionale di
scienziati stranieri e contribuire così a colmare il ritardo della
Francia nel campo degli scambi scientifici. Perché gli stranieri
regolarmente residenti in Francia aventi a loro carico effettivo e permanente
dei bambini il cui soggiorno è pur esso regolare possano, a tal titolo,
beneficiare delle prestazioni famigliari senz’altra condizione e
affinché i nuovi casi di ammissione al soggiorno risultanti dalla legge reseda siano pienamente tenuti in
conto, il Mediatore della Repubblica propone di completare l’articolo D.
511-2 del codice della sicurezza sociale per creare un certificato rilasciato
ai bambini in seguito ad una semplice visita medica. Oltre al suo intrinseco
interesse per la salute pubblica, questo certificato permetterebbe anche,
trattandosi di stranieri regolarizzati per rispetto alla vita privata e
famigliare, di identificare i bambini presenti sul territorio francese al
momento della regolarizzazione, a cui riguardo le prestazioni famigliari saranno attribuite di pieno diritto, rispetto a quelli dimoranti
all’estero, per i quali sarà applicabile la procedura di
ricongiungimento familiare di diritto comune.
Proposta 00-R8. Nello
stato attuale del diritto, la dispensa o la soppressione della costrizione
corporale è subordinata, in applicazione dell’articolo L. 752 del
codice di procedura penale, alla doppia produzione di un certificato del
percettore costatante che la persona in questione non è sottoposta ad
imposta e di un certificato del sindaco o del commissario del loro comune. Ora,
i commissari di polizia non hanno mai rilasciato questo secondo certificato ed
i sindaci sono sempre piú reticenti a darlo, facendo fondatamente
presente di essere nell’impossibilità di esercitare in maniera
effettiva la responsabilità loro attribuita, mancando di elementi
d’informazione che gli permettano di pronunciarsi con conoscenza di causa
sull’insolvibilità delle persone che si sono rivolte a loro. Per
evitare che siano private della libertà persone per le quali il
legislatore ha voluto che sfuggano alla costrizione corporale, il Mediatore
della Repubblica propone tanto la soppressione della necessità del
doppio certificato quanto di affidare la decisione ad un’altra
autorità pubblica, che, per esempio, potrebbe essere il direttore dei
servizi del Pubblico Ministero o il Presidente del Tribunale correzionale
competente per territorio.
Proposta 00-R18.
Ricordando che l’articolo 16 della legge del 12 apr. 2000 relativa ai
diritti dei cittadini nelle loro relazioni con le amministrazioni ha imposto a
tutte le autorità amministrative di applicare la stessa regola –
detta “regola per della spedizione” -, il Mediatore della
Repubblica ha in effetti stimato che il mantenimento in vigore, nel campo del
contenzioso amministrativo, di regola diversa – detta “regola della
ricezione” – costituiva una fonte di confusione per i richiedenti e
rischiava di aumentare il numero dei casi nei quali un richiedente credendo di
avere presentato il suo ricorso nei termini previsti si vedrà opporre
l’arrivo tardivo di detto ricorso.
Proposta 00-R19. In
effetti, il Mediatore della Repubblica ha ritenuto che, in questo caso,
l’opponibilità del termine di decadenza, sebbene derivi da una
giurisprudenza della Corte di Cassazione, al riguardo era contestabile: da una
parte per il carattere di ordine pubblico delle disposizioni del codice sui
consumi che fissano le regole che il prestatore deve rispettare in ciò
che concerne l’offerta preliminare di credito – carattere attestato
da sanzioni penali previste all’art. L. 311-34 dello stesso codice
– e, dall’altra parte, in base al principio informatore della legge
Scrivener, che è quello di correggere gli effetti della asimmetria
manifesta di mezzi e d’informazioni tra concedente e concessionario,
facendo beneficiare quest’ultimo di specifiche disposizioni protettrici.
Con l’intento di perseguire l’equilibrio, il Mediatore della
Repubblica suggerisce pure che la sanzione del non rispetto delle disposizioni
regolanti l’offerta preventiva sia modulata in funzione della
gravità dell’infrazione commessa: invece di essere tenuto a
diminuire per il concedente la totalità degli interessi, il giudice
avrebbe la facoltà di pronunciare una diminuzione parziale.